II SAB/Wa 175/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Szefa Służby Celnej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy zobowiązuje Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] grudnia 2009 r., złożonego przez J. S. od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w O., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w O., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. S. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej. W odwołaniu do Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2009 r. od powyższej decyzji J. S. zarzuciła naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez podjęcie decyzji z pominięciem przepisu prawa powszechnie obowiązującego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Szef Służby Celnej poinformował J. S., że mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, nie zostało objęte przepisem art. 188 ust. 1 i 2 tej ustawy, a zatem nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie w administracyjnym toku instancji. W dniu [...] stycznia 2010 r. J. S. sformułowała pismo do Szefa Służby Celnej, w którym zażądała wydania decyzji administracyjnej w trybie odwoławczym. W odpowiedzi na ww. żądanie, Szef Służby Celnej w dniu [...] lutego 2010 r. pisemnie wyjaśnił zainteresowanej, że podtrzymuje swoje stanowisko co do tego, że akt mianowania na stopień służbowy nie jest decyzją administracyjną. W dniu [...] marca 2010 r. J. S. sformułowała do Ministra Finansów zażalenie (uzupełnione pismem z dnia [...] marca 2010 r.) na niezałatwienie przez Szefa Służby Celnej jej sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. J. S. zawarła wnioski dowodowe, które skierowała do Szefa Służby Celnej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Finansów wyjaśnił J. S., że w sprawie nie doszło do zwłoki organu, gdyż mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Szef Służby Celnej nie jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy, a zatem nie jest podmiotem właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju spraw. Z kolei w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. Szef Służby Celnej ponownie poinformował zainteresowaną, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzuciła Szefowi Służby Celnej bezczynność, polegającą na nierozpatrzeniu jej odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie w administracyjnym toku instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, podjęciem postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu ma miejsce wtedy, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianego prawem aktu lub czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym przez przepisy prawa, albo gdy wprawdzie organ prowadzi postępowanie, jednak – mimo obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem odpowiedniej czynności. Stan bezczynności polega więc na niepodjęciu przez organ administracji żadnych czynności w sprawie lub też na sytuacji, gdy organ w rzeczy samej prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zarzut bezczynności organu jest bowiem uzasadniony, gdyż Szef Służby Celnej nie rozpatrzył odwołania J. S. z dnia [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania jej z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej przez Dyrektora Izby Celnej w O., działającego na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Od podjętego w tym trybie aktu mianowania funkcjonariuszowi celnemu przysługuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odwołanie, wnoszone do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu Służby Celnej. Natomiast od wydanej w tej sprawie przez organ celny II instancji decyzji przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 949/10 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), akt mianowania, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, w kwestii ustalenia korpusu i stopnia, jaki funkcjonariusz celny będzie w tym korpusie posiadał, nie należy ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu. Jest to decyzja, która w istocie modyfikuje, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Z uwagi na charakter sprawy (zmiana w treści stosunku służbowego) i brzmienie art. 223 ustawy, który zobowiązuje do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w danym korpusie w zależności od sytuacji istniejącej przed dniem wejścia w życie ustawy, nie pozostawiając kwestii korpusu, w którym funkcjonariusz ma uzyskać stopień służbowy, uznaniu kierownika urzędu, mianowanie wymaga decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyrażony został, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r. o sygn. akt II PZP 7/09 (publ. OSNP 2010 nr 7 - 8, poz. 82), a także w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. o sygn. akt OPS 6/98 (publ. ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. o sygn. akt OPK 24/99 (publ. ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według których przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. "Brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej zmiany w stosunku służbowym funkcjonariusza celnego polegającej na mianowaniu na stopień służbowy w danym korpusie nie przesądza o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 223 ustawy, kierownik urzędu dokonuje mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w określonym korpusie. Taka czynność wymaga zatem niewątpliwie jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany w treści stosunku służbowego funkcjonariusza; jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej definicji zamieszczonej w art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego." (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10, publ. Biul. SN 2010/6/18, LEX nr 577806). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 149 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.