I SA/Ol 686/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski (spr.) Sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant Ewa Grusza po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu A na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekazania środków finansowych I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Rada Powiatu podjęła w dniu "[...]" Uchwałę "[...]" w sprawie przekazania środków finansowych dla Uniwersytetu. W dniu "[...]" powyższą uchwałę przedłożono Regionalnej Izbie Obrachunkowej, celem zbadania jej postanowień pod względem zgodności z prawem. Uchwałą z dnia "[...]" nr "[...]" Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła nieważność uchwały nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie przekazania środków finansowych dla Uniwersytetu. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Powiatu w § 1 przedmiotowej uchwały postanowiła o przekazaniu dla Uniwersytetu środków finansowych z przeznaczeniem na zadanie naukowo - techniczne pn. "Rewitalizacja rzeki w powiecie". W § 2 i 3 badanej uchwały zapisano, że środki finansowe, o których mowa w § 1 zostaną udzielone w formie dotacji celowej ze środków budżetu powiatu na rok 2010 w wysokości 10.000,00 zł, a szczegółowe warunki udzielenia dotacji celowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Zarządem Powiatu a Uniwersytetem. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały powołano przepisy art. 4 ust. 1 pkt 12 1 13 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 400a ust. 1 pkt 2, pkt 32, pkt 42 oraz art. 403 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a także art. 94 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). RIO podkreśliło, że uregulowania cytowanych artykułów ustawy o samorządzie powiatowym, które stanowią, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, a w szczególności sprawy w zakresie gospodarki wodnej oraz ochrony środowiska i przyrody, nie znajdują odzwierciedlenia w treści zapisów badanej uchwały. Przepisy te wyraźnie wskazują, że to powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o znaczeniu ponadgminnym, m. in. związane z gospodarką wodną oraz ochroną środowiska. Wskazane przepisy ustawy o ochronie środowiska uszczegóławiają zadania publiczne wykonywane przez powiat, w związku z powołanym art. 4 ust. 1 pkt 12 i pkt 13 ustawy o samorządzie powiatowym. Przywołany art. 403 ust. 1 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że do zadań powiatu należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 2 pkt 2,5,8,9, 15, 16, 18,2125, 29, 31, 32, i 38 - 42 (ustawy Prawo ochrony środowiska), w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa wart. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów powiatu, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazana do wojewódzkich funduszy. Zdaniem RIO w badanej uchwale to Powiat przekazywałby środki finansowe dla innej osoby prawnej (Uniwersytet) na zadania realizowane przez tę osobę prawną, a nie sam realizowałby wskazane zadanie, zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy m.in. Prawo ochrony środowiska. Zadanie, na które Rada Powiatu postanowiła przekazać środki finansowe z budżetu powiatu jest zadaniem realizowanym przez Uniwersytet i dotyczy projektu naukowo-technicznego pomimo tego, że w swojej treści pokrywa się z zadaniami powiatu. Przywołany w podstawie prawnej przepis art. 94 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) stanowi, że uczelnia może otrzymać inne środki finansowe z budżetu państwa lub z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Nie oznacza to jednak dowolności w przekazywaniu takich środków z budżetu, w tym przypadku z budżetu powiatu, na dowolne zadania realizowane przez inne podmioty. Przekazanie takich środków powinno się odbywać zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), tj. zgodnie z art. 254 pkt 4 tej ustawy, który stanowi, że zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych - z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 221 tej ustawy. Ponadto przekazywane środki finansowe powinny dotyczyć wyłącznie zadań zbieżnych z zadaniami powiatu. W tym przypadku zadanie "Rewitalizacja rzeki w powiecie" jest projektem naukowo - technicznym realizowanym przez uczelnie wyższą, a nie przez powiat. Finansowanie takich projektów odbywa się ze środków budżetu państwa, zgodnie z ustawą z dnia 08 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki ( tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 169, poz. 1049 ze zm.), o czym stanowi art. 97 cyt. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W ocenie RIO żaden przepis prawa nie uprawnia organu stanowiącego Powiatu do podejmowania uchwał w sprawie przekazania środków finansowych dla Uniwersytetu na zadanie stanowiące projekt naukowo-techniczny, realizowany przez uczelnię wyższą, a nie przez Powiat. RIO podkreśliła, że organy władzy publicznej - w tym przypadku Radę Powiatu - obowiązuje zasada legalizmu wynikająca z art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to, że organy władzy publicznej mogą działać tylko wówczas, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym przepis prawa uprawniający te organy do działania. Istnieć, zatem musi przepis prawa pozytywnego, to jest przyznający organom władzy publicznej kompetencje do określonego działania. W przedmiotowej sprawie, zdaniem RIO brak jest przepisów prawa uprawniających do działania określonego w badanej uchwale. Na powyższą uchwałę Rada Powiatu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 403 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (tj.DZ. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) oraz art.94 ust.6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U . Nr 164 poz.1365 ze zm.) poprzez niewłaściwą ich wykładnię, przyjmującą, że mają one zastosowanie do powiatu wyłącznie wtedy gdy realizuje on zadanie własne sam, a nie za pomocą innej osoby prawnej, 2. art.254 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie w sytuacji gdy powiat nie zlecał zadania, natomiast wartość usług, których przedmiotem są badania naukowe i prace rozwojowe, nie przekroczyła 14 000 euro. W uzasadnieniu wskazano, że w swojej uchwale Kolegium Izby narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Skarżący zaznaczył, iż w podstawie prawnej unieważnionej uchwały Rady Powiatu przepisy art. 4 ust. 1 pkt 12 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142 poz. 1592, ze zm.) zostały powołane pomocniczo w celu unaocznienia wagi spraw z zakresu ochrony środowiska w zadaniach powiatu, pokrywania się projektu realizowanego przez Uniwersytet z zadaniami własnymi powiatu oraz ich powiązanie z art. 403 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Skarżący podniósł również, że z ustawy o samorządzie powiatowym wynika, ze powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne, jednakże nie przesądza to formy wykonywania tych zadań, która jest różnorodna, jak choćby poprzez ich zlecanie organizacjom pozarządowym. Skarżący z treści art. 403 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska wywodzi, że powiat ma możliwość wydatkowania środków budżetowych na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Według skarżącego przepis ten nie określa, w jaki sposób odbywa się to finansowanie, czy tylko na zadania realizowane przez sam powiat, czy tez przez inną osobę prawną. Zdaniem skarżącego, ważne jest, żeby finansowanie to dotyczyło ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Skarżący potwierdził, że powiat nie zlecał wykonania zadania własnego, lecz dofinansowywał projekt naukowo-badawczy Uniwersytetu. Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Regionalna Izba Obrachunkowa w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że funkcja i kognicja sądów administracyjnych określone zostały w ustawach: z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 §1 i §2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Takie uregulowanie prawne oznacza, że sądowej kontroli podlega prowadzone postępowanie przez organy administracji publicznej pod kątem jego przebiegu zgodnego z przepisami prawa regulującymi zasady postępowania organów jak też poprawność zastosowania norm prawa materialnego do stanów faktycznych ustalonych na podstawie kompletnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr "[...]" Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" stwierdzająca nieważność uchwały nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie przekazania środków finansowych dla Uniwersytetu. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jako podstawę prawną swojej uchwały powołało przepisy art. 18 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. DZ.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.) – dalej jako ustawa o RIO, oraz art. 79 ust.1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001 nr 142, poz. 1592 ze zm.) Przepis art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy o RIO stanowi, iż w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skutki takiego uregulowania ustawowego dla niniejszej sprawy omówione zostaną w końcowej części uzasadnienia. Z treści powołanego przez regionalną izbę obrachunkową przepisu art. 18 ust.1 pkt 1 ustawy o RIO wynika, że do wyłącznej właściwości kolegium izby należy "...oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust.1". Ustawodawca w art. 11 ust.3 ustawy o RIO przewidział sytuacje, w których regionalna izba obrachunkowa nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Badana przez RIO uchwała "[...]" Rady Powiatu z "[...]" pod względem zgodności z prawem stanowi o przekazaniu dla Uniwersytetu środków finansowych z przeznaczeniem na zadania naukowo – techniczne pod nazwą "Rewitalizacja rzeki w powiecie" (§1 uchwały). Z §3 uchwały wynika, że szczegółowe warunki udzielenia dotacji celowej oraz przeznaczenie oraz rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Zarządem Powiatu a Uniwersytetem. Kolegium RIO stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu odwołało się do przepisu 7 Konstytucji RP. Wskazało na wyrażoną w tym przepisie zasadę legalizmu, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W sprawie oznacza to, że musi istnieć przepis prawa przyznający organom prawo do określonego działania. Według stanowiska Kolegium RIO, ani przepis art. 403 ust.1, ani art. 406a ust.2 pkt 2,5,8,9,15,16,18,21 – 25, 29,31,32 i 38 – 43 ustawy prawo ochrony środowiska nie stanowiły podstawy do podjęcia uchwały będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Środki finansowe zostałyby przekazane innej osobie prawnej realizującej własne zadania, a nie służyłyby realizowaniu własnych zadań powiatu. Według Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zapis art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie oznacza, że jednostka samorządu może przekazać środki z budżetu na dowolny cel. Przekazanie takich środków winno postępować zgodnie z przepisami ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych tj. art. 254 pkt 4 ustawy. Oznacza to, że zlecanie zadań winno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem ustawy o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i 221 ustawy o finansach publicznych. Rewitalizacja rzeki Nidy jest zadaniem realizowanym przez Uniwersytet, a nie przez Powiat. Finansowanie takich zadań odbywa się ze środków państwa. W rezultacie Kolegium RIO stwierdziło, że brak jest przepisu prawa uprawniającego Radę Powiatu do podejmowania uchwał w sprawie przekazania środków finansowych Uniwersytetowi na realizację zadania stanowiącego projekt naukowo – techniczny realizowany przez Uczelnię, a nie przez Powiat. Analizując ustalenia i rozważania Kolegium RIO, Sąd stwierdził, że organ nie rozważył sytuacji, że realizowany przez Uniwersytet projekt naukowo – badawczy pod nazwą "Rewitalizacja rzeki" mieści się w zadaniach powiatu jako jednostki samorządowej. Z art. 4 ust.1 pkt 12 – 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) wynika, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie gospodarki wodnej (pkt 12); ochrony środowiska i przyrody (pkt 13). W myśl art. 400a ust.1 pkt 2 i 42 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (j.t. Dz.U. z 2008 r., nr 2, poz. 150 ze zm.) finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje przedsięwzięcia z ochrony wód i inne zadania służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju i polityki ekologicznej państwa. Z przepisu art. 403 ust.1 powołanej ustawy wynika, że do zadań powiatu należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a, w wyśnionych w tym przepisie punktach. Niewątpliwie zadanie naukowo – techniczne Uniwersytetu pod nazwą "Rewitalizacja rzeki" dotyczy gospodarki wodnej środowiska. Powiat zatem mógłby realizować takie zadanie w ramach zadań własnych. UWM mógł – realizując zadania własne – otrzymać środki finansowe z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z przepisu art. 94 ust.6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W tej sytuacji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dla stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu winno wykazać, dlaczego jednostka samorządu terytorialnego nie mogła przekazać środków finansowych Uniwersytetowi. To prawda, że Uniwersytet realizuje własne zadania. Realizowane zadanie Uniwersytetu mieści się wszakże w kręgu zadań własnych Powiatu. Stąd ocena ważności uchwały będącej przedmiotem postępowania nadzorczego winna zawierać także rozważania w przedmiocie czy Powiat zlecał Uniwersytetowi wykonanie zadania należącego do jego właściwości, czy tylko przekazał środki Uniwersytetowi na realizację jego zadania. Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 254 ust.4 ustawy z 27 08.2009 r. o finansach publicznych (DZ.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) ma zastosowanie przy zlecaniu zadań. Tego aspektu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie rozważyło. Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa Regionalnej Izby Obrachunkowej obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu (podkreślenie Sądu) przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając sprawę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej winno było przede wszystkim zbadać i wyrazić swoje stanowisko co do tego czy uchwała Rady Powiatu jest uchwałą, o jakiej traktuje w/w przepis ustawy. Tego problemu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie rozważyło. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną uchwałę. O niepodleganiu wykonaniu zaskarżonej uchwały orzeczono po myśli art. 152, zaś o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.