II SA/Bd 789/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania nakazu zamurowania otworów okiennych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w[...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. K. z dnia 16.02.2010 r. uzupełnionego wnioskami z dnia 25.03.2010 r. oraz 26.03.2010 r. odmówił wydania żądanego nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] od strony nieruchomości przy ul. [...] w[...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że z uwagi na podnoszony przez wnioskodawczynię zarzut nieprawidłowego usytuowania w/w budynku w stosunku do granicy z jej działką, w dniu 3.03.2010 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny, podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym. Ustalono również, iż budynek powstał w 1967 r. (część parterowa z podpiwniczeniem), a następnie został nadbudowany o poddasze użytkowe na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] z dnia [...] r. Nadbudowa zgodnie z zatwierdzonym projektem architektoniczno - budowlanym nie wykracza poza obrys części parterowej budynku, która powstała wcześniej. Zmierzona podczas oględzin odległość od zewnętrznej krawędzi otworu okiennego przedmiotowego budynku do ogrodzenia oddzielającego nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w T. wynosi 3,50 m. W projekcie zagospodarowania terenu dla nadbudowanego poddasza nie naniesiono odległości od ściany budynku przy ul. [...] do granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Wskazano, że właściciel przedmiotowego budynku zawiadomił o zakończeniu wykonania nadbudowy i wobec braku sprzeciwu ze strony organu przystąpił do jego użytkowania. Z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do poprawności usytuowania obiektu w terenie organ w dniu 18.03.2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz uzupełnił zebrany materiał dowodowy o mapę poinwentaryzacyjną terenu, przekroje i rzuty budynku, widok elewacji od strony nieruchomości przy ul. [...], projekt zagospodarowania terenu, a także o opis techniczny do projektu dla części parterowej w/w budynku oraz protokół wyznaczenia linii budowlanych przedmiotowego obiektu. Ponadto organ podniósł, iż w dniu 7.04.2010 r. wpłynęło pismo P. M., który na podstawie przeprowadzonych pomiarów ustalił, iż odległość do granicy z sąsiednią nieruchomością została zachowana i wynosi 4m, a brakujące 0,5 m wynikające z pomiarów przeprowadzonych przez pracowników organu wynika z błędnego przyjęcia linii zabudowy na sąsiedniej działce, jako linii granicznej nieruchomości, która jest w istocie oddalona o dodatkowe 0,5 m w kierunku nieruchomości przy ul. [...] (mapka geodezyjna przedstawiona przez P. M.). W związku z tym, że nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę znak: [...] z dnia [...] r., nie wychodząc poza lico ściany istniejącego wcześniej parteru, o którego z kolei legalności świadczy przedstawiona podczas oględzin zatwierdzona dokumentacja architektoniczno - budowlana oraz w związku z dowodem w postaci pomiaru długości działki przedstawionym przez P. M., organ stwierdził, ze nie można nakazać zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku od strony nieruchomości przy ul. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. wniosła o chylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w całości i wydanie nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] od strony nieruchomości przy ul. [...], zarzucając, iż decyzja ta pozostaje w rażącej sprzeczności z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia 3 marca 2010 r., w czasie których inspektor PINB stwierdził, iż odległość od zewnętrznej krawędzi otworu okiennego przedmiotowego budynku do ogrodzenia oddzielającego obie nieruchomości wynosi jedynie 3,50 m. W ocenie odwołującej decyzja została wydana wyłącznie w oparciu o pismo P. M. z dnia 2.04.2010 r. (właściciela budynku mieszkalnego przy ul. [...]), który na podstawie samodzielnie przeprowadzonych pomiarów ustalił, iż odległość do granicy z sąsiednią nieruchomością została zachowana i wynosi ona 4 metry, nie przedstawiając jednak na tę okoliczność żadnych dowodów. Strona skarżąca podniosła, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję odstąpił od wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny, iż przedstawione twierdzenia p. M. należy uznać za udowodnione, a tym samym naruszono art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ponadto w jej ocenie organ I instancji nie ustosunkował się w ogóle do wnoszonych przez nią wniosków dowodowych. Zdaniem odwołującej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracyjny w żaden sposób nie ustosunkował się do sprzeczności twierdzeń podnoszonych przez p. M. ze zgromadzonymi w sprawie innymi dowodami, a lakoniczne uzasadnienie faktyczne wydanej decyzji świadczy nie tylko o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., ale również o całkowitej arbitralności i bezpodstawności przyjętego rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń stanu faktycznego sprawy, dokonanych przez organ I instancji, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż w trakcie realizacji inwestycji na działce nr 42 obowiązywała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, dlatego też zasadnie organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, który ma także zastosowanie w odwrotnym znaczeniu tj. odmowy nakazu zamurowania okien. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i dodatkowych pismach organ stwierdził, że dotyczą one przede wszystkim umiejscowienia kamienia granicznego i ustalenia granic pomiędzy działkami nr 42 i 30 i wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie mają w ramach swojej działalności uprawnień w zakresie rozstrzygania granic między działkami, a w sytuacji braku porozumienia między stronami, strony mogą dochodzić swoich racji przed sądami powszechnymi. Zarzut nie zachowania wymaganej odległości 4 m od ściany z oknami budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 42 do granicy z działką nr 30 jest w ocenie organu odwoławczego niezasadny, ponieważ budynek mieszkalny oraz jego nadbudowa zostały zrealizowane na podstawie prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę; budynek parteru został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. wydanego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], a w tym czasie obowiązywały warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego na podstawie zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966 r., które ustalały odległości wobec innych kryteriów, tj. w zależności od średniego obciążenia ogniowego w kG drewna/m², a nie od granicy z działką sąsiednią. W skardze do Sądu G. K. wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w całości i wydanie nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] od strony nieruchomości przy [...], podnosząc w całości argumentację swojego stanowiska zawartą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie zarzuciła brak dowodów na prawidłowość pomiarów wykonanych przez P. M., zauważając ponadto, że w dokumentacji zgromadzonej w sprawie brakuje pozwolenia na budowę z dnia [...] r. oraz brakuje planu budynku parterowego, który dowodziłby, że w tymże budynku zaprojektowane zostało okno od strony granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...]. strona podniosła również, że w dokumentacji nie ma inwentaryzacji budynku parterowego, która była konieczna w celu wykonania nadbudowy tego budynku. W ocenie skarżącej p. M. nie mógł uzyskać pozwolenia na usytuowanie okien w nadbudowywanej kondygnacji, gdyż jak można odczytać z projektu zagospodarowania terenu dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] odległość od ściany z otworami okiennymi do granicy od strony nieruchomości położonej przy ul. [...] wynosi mniej niż 4 m, co zresztą stwierdził inspektor PINB-u w [...] podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 3 marca 2010 r., stwierdzając przy tym, że jeżeli takowe pozwolenie p. M. uzyskał to odbyło się to niezgodnie z prawem budowlanym i jest ono nieważne. Skarżąca podniosła, że wydając decyzję odmawiającą wydania nakazu zamurowania otworów okiennych, PINB w [...] przyznał walor wiarygodności samodzielnym pomiarom wskazanym w piśmie p. M., odmawiając jednocześnie jakiejkolwiek mocy dowodowej protokołowi oględzin z dnia 3 marca 2010 r. w związku z czym decyzję taką należy uznać jako sprzeczną z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami art. 75 – 88 K.p.a. Zdaniem skarżącej organ administracyjny zarówno I jak i II instancji wydając zaskarżane decyzje odstąpił od wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny, iż przedstawione twierdzenia p. M. należy uznać za udowodnione, a tym samym naruszono art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Niejasne jest również dla strony stwierdzenie w decyzji[...], że "nadbudowa budynku mieszkalnego powstała w 1996 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r.". Tak lakoniczne i czasem wręcz absurdalne uzasadnienia decyzji organów świadczą o braku rzetelności ze strony urzędników, którzy takowe decyzje wydają. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, iż właściwość rzeczowa organów nadzoru budowlanego została określona w przepisie art. 83 prawa budowlanego, który zawiera zamknięty katalog zadań i kompetencji tych organów. Sprowadzają się one w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli tak w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu nadzoru budowlanego I instancji w zakresie prawidłowości przebiegu procesu inwestycyjnego należy między innymi uprawnienie do kontroli tego, czy inwestycja nie jest samowolą budowlaną i do podejmowania odpowiednich rozwiązać służących doprowadzeniu procesu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Zarówno art. 48, jak i art. 50 oraz art. 51 prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o sytuację, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej ostatniej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Dopiero niewykonanie takiego obowiązku uprawnia organ do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Punktem wyjścia dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii ewentualnych nieprawidłowości w trakcie prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie wydania nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] od strony nieruchomości przy ul. [...], jest wyjaśnienie statusu prawnego określonego wyżej budynku mieszkalnego wraz z istniejącą jego nadbudową. Okoliczności stanu faktycznego i prawnego w ten sposób ustalone stanowią bowiem jedyną i wystarczającą przesłankę rozstrzygnięcia w przedmiocie kontroli tego, czy inwestycja nie jest samowolą budowlaną i do podejmowania odpowiednich rozwiązać służących doprowadzeniu procesu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że nadbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] została wykonana na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. znak[...], która jak dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja powyższa została wydana w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. znak[...]. Organ odwoławczy analizując sposób zagospodarowania działki nr 42 wyrażony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W trakcie dokonanych oględzin przez organ l-instancji nie stwierdzono, aby inwestor podczas realizacji nadbudowy budynku mieszkalnego wykonał jakiekolwiek roboty budowlane odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego i uzyskanego pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta [...]. Dokonana nadbudowa nie wykracza poza lico ściany istniejącego wcześniej parteru budynku mieszkalnego, na który inwestor przedłożył dokument pozwalający stwierdzić, iż został on wykonany w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę wydane w dniu [...] przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., gdyż w trakcie realizacji inwestycji na działce nr 42 obowiązywała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, dlatego też zasadnie wydano zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który ma także zastosowanie w przypadku orzeczenia negatywnego tj. odmowy nakazu zamurowania okien. Artykuł 51 jest przepisem do objęcia kontrolą robót budowlanych, a o wykonanie takich w niniejszej decyzji chodzi. Prowadzone w związku z żądaniem wydania nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] postępowanie, wykazało zgodność kwestionowanej okoliczności z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie wskazał organ nadzoru budowlanego, wobec faktu wzniesienia obiektu zgodnie z projektem budowlanym i w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, brak było podstaw do wydania wnioskowanego nakazu. Analiza dokumentów sprawy pozwala przyjąć, że zatwierdzony projekt budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę był badany pod kątem zgodności z przepisami technicznymi, warunkami zagospodarowania i zabudowy bądź planu zagospodarowania przestrzennego terenu, stosownymi opiniami i ewentualnie innymi wymaganymi przez przepisy uzgodnieniami i pozwoleniami i tylko realizacja obiektu niezgodna z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem powodowałaby podjęcie odpowiednich działań przez nadzór budowlany. Wobec zgodności realizacji obiektu z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydania nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku, wnioskowanego przez skarżącą. Podnosząc zarzuty niezgodności z przepisami prawa decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, skarżąca winna była rozważyć ewentualność postępowania nadzwyczajnego co do tej decyzji. Z uwagi na przytoczoną wyżej treść przepisów kompetencyjnych organów nadzoru budowlanego, nie sposób zarzucić przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu jakiegokolwiek naruszenia prawa. Stwierdzić również należy, że wydając zaskarżoną decyzję organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygały o wiarygodności dokonanych pomiarów, dotyczących odległości od zewnętrznej krawędzi otworu okiennego przedmiotowego budynku do ogrodzenia oddzielającego nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...]. Rozstrzyganie sporu między stronami o umiejscowienie kamienia granicznego między ich działkami nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego, a dopiero ostateczne rozstrzygnięcie kwestii co do właściwego przebiegu granicy między działkami, umożliwiłoby prawidłowe rozstrzygnięcie w zakresie spełnienia warunków zachowania odległości budynku od granicy działek, wymaganych właściwymi przepisami. Zarzuty skargi co do ewentualnego naruszenia prawa własności pozostają więc bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem kwestia ta nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).