II SA/Gl 663/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Rada Gminy Ł. w dniu 30 grudnia 2008 roku podjęła uchwałę Nr XXVI/193/08 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł.. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z zm., zwaną dalej "ustawą samorządową") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., zwanej dalej "ustawą"). Wojewoda [...], na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy samorządowej, skargą z dnia [...] roku, wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wyżej opisanej uchwały jako niezgodnej z art. 11 pkt 8 litera j oraz art. 11 pkt 10 ustawy w związku z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 z zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru podkreślił, że w dniu 15 listopada 2008 roku weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku (...), która między innymi wprowadziła zmiany dotyczące procedury uchwalania "studium uwarunkowań" nakładając na wójta ( burmistrza, prezydenta ) dodatkowy obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tym opracowania prognozy oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 11 pkt 10 ustawy wójt ogłasza o wyłożeniu do publicznego wzglądu projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Natomiast projekt zaskarżonego studium, który był wyłożony w okresie od [...] roku do [...] r., został wyłożony bez prognozy oddziaływania na środowisko. Dokumentacja planistyczna nie zawiera także opini regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie studium, a obowiązek jej uzyskania został wprowadzony wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 roku ( art. 11 pkt 8 lit. j ustawy). Nie dokonano też uzgodnień o których mowa w art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 roku. Zdaniem organu nadzoru skoro w ustawie z dnia 3 pździernika 2008 roku brak jest przepisów przejściowych dotyczących procedur uchwalania studium będących w toku to oznacza to, że organy stanowiące gminy są zobligowane do stosowania przepisów tej ustawy, jak i przepisów ustawy o planowaniu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Gmina Ł. reprezentowana przez Wójta wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Gminy do procedur uchwalania studium wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie ustawy środowiskowej ( ustawy z dnia 3 października 2010 roku ) mają zastosowanie przepisy dotychczasowe zgodnie z zasadą nie działania prawa wstecz. Zdaniem Gminy zmiany ustawy o planowaniu wprowadzone ustawą środowiskową w zakresie wymogów dotyczących sporządzenia studium określonych w art. 11 pkt 8 litera j i pkt 10 ustawy, nie dotyczą postępowań o uchwalaniu studium wszczętych przed datą wejścia w życie tych przepisów ( to jest 15 listopada 2008 roku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie wskazać przyjdzie, iż data wydania zaskarżonej uchwały wskazuje, iż została ona podjęta już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. i wprowadziła istotne zmiany w procedurach sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim wprowadzony został zupełnie nowy obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium, w ramach której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko. Jednocześnie podkreślić należy, iż do omawianej ustawy nie włączono przepisów przejściowych dotyczących znajdujących się w toku procedur uchwalania studiów i planów miejscowych. Powyższe powoduje, iż po wejściu w życie nowych przepisów, studia i plany miejscowe powinny bezwzględnie spełniać rygory wprowadzone powołaną ustawą. Oznacza to, że jeżeli w stosunku do studium, które zostało uchwalone po dniu 15 listopada 2008 r., nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami Działu IV ustawy, procedura nie będzie spełniać wymogów wynikających z jej przepisów, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności lub wydania z naruszeniem prawa uchwały w sprawie uchwalenia studium. Zatem we wszystkich przypadkach rozpoczętej procedury sporządzania studium ( lub jego zmiany ) a niezakończonej przed dniem wejścia w życie ustawy podjęciem uchwały, konieczne jest przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tym między innymi opracowanie prognozy, która zgodnie z procedurą planistyczną wskazaną w art. 11 ustawy o planowaniu nie była dotychczas wykonywana na potrzeby projektu studium. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez uwzględnienia zmian wprowadzonych powyższą ustawą. Omawiany akt prawny dokonał bowiem w art. 147 nowelizacji między innymi ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem przepisu art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu, projekt studium wykłada się do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w dokumentacji planistycznej brak jest tej prognozy. Ponadto jak słusznie zauważył organ nadzoru, w dokumentacji nie ma dowodów przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Ten obowiązek wynika z kolei z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dodatkowo na Gminie ciążył też wymóg współdziałania w procesie oceny oddziaływania projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ( art. 53 ustawy ). Bezspornie Gmina nie wywiązała się także i z tego obowiązku – w załączonej dokumentacji planistycznej brak jest bowiem stosownej opinii. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą zastrzeżeń, nie są też kwestionowane przez Gminę. W ocenie Sądu niedopełnienie wskazanych wyżej warunków wynikających z przepisów prawa obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały niewątpliwie stanowi o naruszeniu trybu sporządzania projektu zmiany studium. Nadmienić przyjdzie, iż przepis art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 ( a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne wymienione w przepisie organy administracyjne. Treść powoływanej regulacji jednoznacznie zatem wskazuje, iż powołany przepis nie dotyczy postępowania planistycznego. Po pierwsze postępowanie to wszczęte zostało w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 147, w dodatku zaś omawiane postępowanie kończyło się wydaniem przez Gminę stosownej uchwały, a nie – o czym mowa w cytowanym przepisie – decyzji. Nie ulega więc wątpliwości, że przepis art. 153 ustawy nie ma charakteru generalnego, jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Ustawa nie przewiduje poza tym żadnej regulacji, zgodnie z którą do postępowań dotyczących sporządzania studium i planów zagospodarowania przestrzennego należało stosować dotychczasowe przepisy tj. sprzed 15 listopada 2008 r. W tej sytuacji z chwilą wejścia w życie nowych przepisów organ winien zastosować się do nich w pełni i uzupełnić dotychczasowe postępowania o dodatkowe warunki wymagane przepisami ustawy, czego jednak Gmina w sprawie niniejszej nie uczyniła. W tym miejscu przypomnieć przyjdzie, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy państwa, w tym i organy administracji publicznej, obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W konkretnym przypadku takich przepisów międzyczasowych odnoszących się do omawianego postępowania ustawodawca nie zawarł. Tymczasem w doktrynie prawa przyjmuje się. Iż "milczenie", co do tego, czy i w jakim zakresie stosować przepisy w nowym brzmieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, należy rozumieć jako wolę ustawodawcy ustanowienia zasady bezpośredniego działania nowego prawa ( vide: S. Wronkowska: Zmiany w systemie prawnym, Pip 1991, nr 8, s.6). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ( np. uchwała SN z dnia 3.10.1996 r. sygn. III CZP 94/96, OSP 1997, nr 1 poz. 33, wyrok NSA z dnia 28.10.1996 r. sygn. III SA 624/96 oraz z dnia 4.12.1996 r. sygn. III SA 967/96 – nie publikowane ). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art. 11 pkt 8 lit. j) i art. 11 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.z.p., co przesądza o konieczności stwierdzenia, że wydana została niezgodnie z prawem, a to w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 2 ustawy samorządowej. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął bowiem ponad rok czasu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podniesie w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 90 ust. 1 ustawy samorządowej. Skutki orzeczenia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa wynikają wprost z art. 94 ust. 2 ustawy samorządowej. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.