VII SA/Wa 1623/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i W. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. decyzją wydaną [...].01.1988r. na podstawie art. 29 ust. 1,2 i 4 ustawy z 24.10.1974r. Prawo budowlane udzielił M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego oraz dobudowy zaplecza magazynowo – socjalnego i garażu. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył [...].09.2009r. H. D. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak [...] wydaną [...] marca 2010r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa stwierdził nieważność objętej wnioskiem decyzji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowo- socjalnego i garażu. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na dobudowę do istniejącego warsztatu ślusarskiego budynku parterowego składającego się pomieszczenia socjalnego magazynu, kotłowni, garażu i wc – została wydana mimo, że miejscowy plan zagospodarowania uchwalony [...].05.1986r., na działce inwestora przewidywał funkcję mieszkaniową. Odwołania od tej decyzji złożyli W. i M. S. Po rozpatrzeniu odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak. [...] wydaną [...] czerwca 2010r na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu podkreślił, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, decyzja z [...]. 01.1988 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a ustawy z 24 października 1974r. – Prawo budowlane, w związku z postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia [...] maja 1986 r., Nr [...], w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. [...] w N. Jak wynika z akt sprawy obszar, na którym usytuowana jest działka inwestycyjna nr ewid. [...], objęty był postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia [...] czerwca 1985 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. Na terenie objętym inwestycją obowiązywał również plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. [...] w N. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia [...] maja 1986 r., Nr [...] . Z załącznika graficznego i legendy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że działka nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. (...) Adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rzemiosła wymagane uporządkowanie zabudowy gospodarczej. Natomiast z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wynika, że w/w działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym adaptuje się cztery budynki istniejące, oraz projektuje jedną działkę pod budynek wolnostojący. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza między innymi to, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Tak więc jeśli plan szczegółowy przewiduje na obszarze [...] jedynie adaptacje czterech istniejących budynków oraz przeznaczenia jednej działki pod budynek wolnostojący, to dobudowa zaplecza magazynowo - socjalnego i budowa garażu jest niezgodna z jego ustaleniami. Odnosząc się do zarzutów odwołania organu wskazał, że zbycie nieruchomości może stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale w innych niż w niniejszej sprawie okolicznościach. Sytuacja taka powstaje na przykład wtedy, gdy obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 Kpa. Wówczas zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i W. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 21 ust 1 i art. 53 ust 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane z 1974r., oraz art. 7,77,107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny stosownie do przysługujących mu uprawnień określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważności tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy co wynika z zapisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko wtedy, gdy doszło do naruszenia prawa przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] czerwca 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2010r. stwierdzającą nieważności decyzji z [...].01.1988r. udzielającej pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku warsztatu ślusarskiego budynku obejmującego zaplecze magazynowo socjalne i garaż. Na wstępie należy podnieść, ze kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie, jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. – przy czym przesłanki nieważności zostały wymienione wyczerpująco i powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Przesłanka nieważności wskazana przez organ a wymieniona w pkt 2 – gim art. 156 § 1Kpa – daje podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter, "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym tj. gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo; uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony – jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno – gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją ( v. wyrok NSA z dnia 6.08.1984 r. II SA 737/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji ( w. wyrok SA z 20.06.1995r., III ARN 22/95), a więc wówczas gdy pozostawienie w obrocie prawnej decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi, być wyeliminowana w tym celu, aby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 131 § 1 pkt 1 Kpa. Ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych wart. 107 § 3 Kpa. Zasady prawdy obiektywnej wyrażone w art. 7 Kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 Kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają być ustalone przez organy w taki sposób, aby odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 Kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w sprawie w ich wzajemnej łączności. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 140 Kpa, organ odwoławczy tak samo jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a dodatkowo jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ to może skorzystać z przepisu art. 136 Kpa dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W/w zasady obowiązują również w postępowaniu nadzorczym. Uwzględniając powyższe uwagi w ocenie Sądu, organ winien przede wszystkim dokonując kontroli objętej wnioskiem decyzji pod kątem zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej wydania mieć na uwadze fakt, że zapisy planu dla terenu na którym usytuowana jest działka skarżących nie zakazują wprost wyraźnie i jednoznacznie realizowania na tej działce obiektów budowlanych tego rodzaju co objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę i fakt ten ocenić w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu nadzorczym jest bowiem nie tylko ustalenie naruszenia prawa – a więc w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów planu zagospodarowania przestrzennego, ale ocena czy to naruszenie ma charakter rażący, tj. czy jest tak istotne, że powoduje konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym i wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powody dla których uznał, że decyzja kontrolowana wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Takiej oceny organy nie dokonały. Dopiero ocena kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji pod kątem wszystkich zarzutów wniosku dokonanie ustaleń i właściwe ich uzasadnienie pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 Kpa pozwoli sądowi na skontrolowanie podjętego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c, art. 153 i art. 200 ustwy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002, nr 153, poz 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.