II SA/Wa 1224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania S. S. od decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektora Izby Celnej [...] w zakresie daty wydania decyzji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Prokurator Okręgowy [...] wszczął przeciwko wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi postępowanie karne pod zarzutem popełnienia przestępstw z art. 258 § 1 Kk oraz z art. 228 § 1 w zw. z art. 12 i w zw. z art. 65 § 1 Kk. Prokurator w dniu [...] r., na podstawie art. 266 Kpa, z uwagi na obawę matactwa, zastosował wobec S. S. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Urzędu Celnego [...]. W tym też dniu postanowieniem organów Służby Celnej funkcjonariusz został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na 3 miesiące, a w dniu [...] marca 2009 r. okres zawieszenia w czynnościach przedłużono do zakończenia postępowania karnego. Podstawę wydania przez organy Służby Celnej tych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 103 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej [...] wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby S. S. na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. We wniosku z dnia 21 stycznia 2010 r. funkcjonariusz wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, albowiem winny być zastosowane przepisy art. 103 ust. 3 oraz art. 161 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, które pozwalają przedłużyć okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, a w okresie zawieszenia można zlecić mu wykonywanie innych obowiązków służbowych. Wskazał na wcześniejsze zawieszenie w czynnościach służbowych oraz podniósł, że sam fakt wszczęcia postępowania karnego nie może jeszcze świadczyć, że podejrzany rzeczywiście dopuścił się zarzucanych mu czynów. Przedmiotowy wniosek zawierał również żądanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, nie określając jednakże okoliczności jakich dowody te miały dotyczyć. Do wniosku załączono również pismo związku zawodowego z dnia 16 listopada 2009 r., zawierające stanowisko odnośnie zwalniania ze służby zawieszonych funkcjonariuszy celnych. Dyrektor Izby Celnej [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów stwierdzając, iż wniosek nie spełnia przesłanek określonych w art. 78 § 1 Kpa i decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (decyzja ta została pierwotnie opatrzona błędną datą, co następnie zostało sprostowane stosownym postanowieniem) na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zwolnił S. S. ze Służby Celnej z dniem doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona w dniu 17 lutego 2010 r. Od powyższej decyzji funkcjonariusz odwołał się do Szefa Służby Celnej, który decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się w dniu 18 grudnia 2008 r., kiedy to doręczona została mu decyzja Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zawieszająca go w obowiązkach służbowych na okres 3 miesięcy. Okres zawieszenia następnie przedłużono do zakończenia sprawy karnej. Łącznie okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych S. S. na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, to jest na dzień [...] stycznia 2010 r. wyniósł 12 miesięcy i 27 dni. Nadto postępowanie karne toczące się przeciwko funkcjonariuszowi nie zostało zakończone. Z powyższego bezspornie wynika, że upływ okresu zawieszenia przekroczył 12 miesięcy i jednocześnie nadal istnieje przesłanka, dla której podjęto decyzję o zawieszeniu, a zatem zaistniały przesłanki do fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, wymagane przepisem art. 105 pkt 10 ustawy. Argumentując dokonanie przez organ zwolnienia funkcjonariusza ze służby, organ I instancji wskazał na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia S. S. w pełnieniu obowiązków służbowych dla Służby Celnej. Prawidłowa i terminowa realizacja nałożonych na Służbę Celną zadań wymaga pełnej obsady kadrowej posiadanych przez izbę celną etatów. Zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego powoduje blokadę etatu uniemożliwiającą jego obsadzenie przez inną osobę oraz dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej zwrócił uwagę na aspekt finansowy związany ze sprawą zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, w postaci obowiązku wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia 50 % uposażenia funkcjonariusza celnego. W ocenie organu II instancji, Dyrektor Izby Celnej [...] wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych S. S. z uwagi na "blokadę etatu" i z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej [...]. W jednostkach organizacyjnych izby istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy. Planowana obsada kadrowa w Izbie Celnej [...] na dzień 31 grudnia 2008 r. wynosiła 1272 etaty, faktyczne zaś wykorzystanie etatów wynosiło 1199,25 etatów. Zwrócić należy uwagę, że do liczby faktycznie wykorzystywanych etatów, to jest do 1199,25 etatów, zostały zaliczone etaty osób zawieszonych, których w izbie na koniec 2008 r. było 50, w tej liczbie mieścił się również etat S. S. Taka sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Powyższa sytuacja oraz trudny do przewidzenia czas zakończenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko S. S. wpłynęła na podjęcie decyzji o jego zwolnieniu ze służby. Ponadto należy mieć na uwadze, że przez cały okres zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje 50% uposażenia nie wykonując żadnych obowiązków służbowych. Taka sytuacja powoduje zablokowanie etatu przez cały okres zawieszenia funkcjonariusza celnego, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów z nim związanych. Szef Służby Celnej podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż funkcjonariusze Służby Celnej, ze względu na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywania obowiązków służbowych, a także transparentności zawodowej i majątkowej, są poddani w ustawie o Służbie Celnej licznym ograniczeniom, również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie. Funkcjonariusze Służby Celnej od momentu mianowania do służby poddać się muszą regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. W konsekwencji funkcjonariusz oczekujący nabycia tychże uprawnień nie może pominąć w swych oczekiwaniach ryzyka związanego z ustawowymi warunkami rozwiązania służby. W związku z powyższym, kwestia uznaniowości skarżonej decyzji, w tym interes funkcjonariusza celnego jako strony, winna uwzględniać specyfikę statusu prawnego funkcjonariusza celnego, odmienną od sytuacji zwykłego obywatela. Organ przyznał, że funkcjonariusze celni ponoszą w części negatywne konsekwencje zawieszenia w pełnieniu obowiązków, jednakże decyzja zwalniająca ze służby nie zamyka definitywnie powrotu do Służby Celnej w przyszłości (art. 109 ustawy pragmatycznej). Odnosząc się do twierdzeń S. S.o możliwości zastosowania wobec niego przepisu art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, organ podniósł, że rozwiązanie stosunku służbowego doprowadziło do wygaśnięcia decyzji zawieszającej, której byt prawny uzależniony był od bytu prawnego stosunku służbowego. Natomiast stanowisko związku zawodowego, według którego zawieszeni funkcjonariusze powinni być przywracani do służby z ewentualnym uwzględnieniem możliwości wykonywania innych zadań niż te, które wykonywane były przed zawieszeniem, nie było możliwe do przyjęcia i zrealizowania w przypadku S. S. Należy nadto zauważyć, że zastosowanie w postępowaniu karnym przez Prokuratora środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych S. S. - jako funkcjonariusza celnego Urzędu Celnego [...], wyłączyło takie rozwiązanie. Dlatego odmowa przeprowadzenia wnioskowanych dowodów na okoliczność zasadności skorzystania z art. 103 ust. 3 albo z art. 161 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej była w pełni uzasadniona. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, na podstawie którego skarżącego zwolniono ze służby celnej z powodu upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, podając przy tym, że wobec skarżącego w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie karne i nie można przewidzieć terminu jego ostatecznego zakończenia, podczas gdy przesłanka ta nie może stanowić podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby; 2. naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, który stanowi, że funkcjonariusza zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych z przyczyn określonych w tym przepisie na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, gdy tymczasem wobec skarżącego okres zawieszenia wynosił 13 miesięcy; 3. naruszenie art. 7 Kpa, przejawiające się naruszeniem zasady praworządności, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 4. naruszenie art. 9 Kpa, poprzez nienależyte poinformowanie strony o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie, przez co strona poniosła szkodę; 5. naruszenie art. 78 § 1 Kpa, poprzez odmowę przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów, wobec niespełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy pragmatycznej niezwłoczne wyznaczenie skarżącemu stanowiska służbowego zgodnie z jego kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby oraz określenie terminu podjęcia służby, miejsca jej pełnienia oraz stopnia służbowego i uposażenia nie niższego od dotychczasowego; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącego. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), którego treść umożliwia zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się w dniu 18 grudnia 2008 r., kiedy to doręczona została mu decyzja Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zawieszająca go w obowiązkach służbowych na okres 3 miesięcy. Okres zawieszenia następnie przedłużono do zakończenia sprawy karnej. Łącznie okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych S. S. na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, to jest na dzień [...] stycznia 2010 r., wyniósł 12 miesięcy i 27 dni. Nadto postępowanie karne toczące się przeciwko funkcjonariuszowi, które było przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych nie zostało zakończone. Z powyższego bezspornie wynika, że upływ okresu zawieszenia przekroczył 12 miesięcy i jednocześnie nadal istnieje przesłanka, dla której podjęto decyzję o zawieszeniu, a zatem zaistniały przesłanki do fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, wymagane przepisem art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej. Jednakże przepis powyższy jest przepisem fakultatywnym. Zatem mimo spełnienia wyżej wskazanych przesłanek organ powinien także wykazać, z jakich przyczyn skorzystał z możliwości zwolnienia funkcjonariusza, które umożliwia norma art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej. Organy Służby Celnej obu instancji wskazały tu na potrzeby służby, przejawiające się w problemach natury organizacyjno-kadrowej, uniemożliwiające pozostawanie nadal w służbie funkcjonariuszy zawieszonych. Podnieść tu należy, iż liczba zawieszonych w czynnościach służbowych funkcjonariuszy, z uwagi na toczące się przeciwko nim postępowania karne jest znaczna i wprost utrudnia pozostałym funkcjonariuszom wykonywanie zadań służbowych, albowiem muszą także poza swoimi obowiązkami dzielić między siebie obowiązki funkcjonariuszy zawieszonych. Organ wskazał tu, iż planowana obsada kadrowa w Izbie Celnej [...] na dzień 31 grudnia 2008 r. wynosiła 1272 etaty, faktyczne zaś wykorzystanie etatów wynosiło 1199,25 etatów. Zwrócić należy uwagę, że do liczby faktycznie wykorzystywanych etatów, to jest do 1199,25 etatów zostały zaliczone etaty osób zawieszonych, których w izbie na koniec 2008 r. było 50, w tej liczbie mieścił się również etat S. S. Przez cały okres zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje 50% uposażenia nie wykonując żadnych obowiązków służbowych. Taka sytuacja powoduje zablokowanie etatu przez cały okres zawieszenia funkcjonariusza celnego, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów z nim związanych. Taka sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Powyższa sytuacja oraz trudny do przewidzenia czas zakończenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko S. S. wpłynęła na podjęcie decyzji o jego zwolnieniu ze służby. Wbrew zarzutowi skargi, uznać należy, iż Dyrektor Izby Celnej zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa podjął wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy. Organ w sposób wyczerpujący uzasadnił także, dlaczego nie można zastosować wobec skarżącego art. 103 ust. 3 ustawy pragmatycznej. Z kolei wnioskowane przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym wnioski dowodowe w żaden sposób nie są w stanie zmienić istotnych dla niniejszej sprawy ustaleń natury organizacyjno-kadrowej i dlatego są zbędne, a co za tym idzie zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 78 § 1 Kpa jest chybiony. Z tych też względów chybione są zarzuty skargi, co do naruszenia prawa materialnego, jak i zarzucające organowi niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu powyższych decyzji, które mogłoby stanowić o ich uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważność i dlatego na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.