I SA/Wa 1008/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. w W. S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie kolektorów sanitarnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. w W. S.A. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. s. oraz R. S. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] orzekającej o udzieleniu M. w W. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na ułożenie i przeprowadzenie, zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kolektorów sanitarnych dla przesyłu ścieków z lewobrzeżnej W. do oczyszczalni ścieków [...] na części nieruchomości objętej wnioskiem, tj. położonej w W., na terenie [...], w oparciu o decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kolektorów sanitarnych na terenie dzielnicy [...], utrzymującej w części w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania L. S. oraz R. S., którzy zarzucili decyzji Prezydenta W. brak podstawy prawnej oraz naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7, 10 i 77 kpa, stwierdził, że stosownie do art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy, zdaniem Wojewody [...], organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powinien rozważyć, czy planowane ułożenie i przeprowadzenie kolektorów sanitarnych dla przesyłu ścieków z [...] na części nieruchomości objętej wnioskiem jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego, czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego, oraz, czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Zdaniem Wojewody [...], planowana inwestycja polegająca na ułożeniu i przeprowadzeniu kolektorów sanitarnych dla przesyłu ścieków z [...] jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodą, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania". Wojewoda [...] podał, że w aktach sprawy znajduje decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która wskazuje warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kolektorów sanitarnych na terenie dzielnicy [...], z której wynika, że na obszarze, przez który przechodzić będzie kolektor sanitarny nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - z wyjątkiem fragmentu oznaczonego na załączniku graficznym nr F, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru D., i obszar ten nie jest objęty niniejszą decyzją; w decyzji tej zostały wymienione również działki objęte przedmiotową decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. tj. działka nr [...] jako nie objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. w części ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla fragmentu przedmiotowej inwestycji od wschodniej linii rozgraniczającej ul. [...], gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części rejonu [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...].; § 14 stanowi, że: "na terenach urządzeń do odprowadzania ścieków, oznaczonych na rysunku planu symbolem NO, obowiązują następujące ustalenia: (1) możliwość rozbudowy i modernizacji istniejących tłocznych przewodów kanalizacji sanitarnej (2 x Ø1200 mm) [...], (2) dopuszczenie realizacji ciągu pieszo - jezdnego o nawierzchni rozbieralnej, umożliwiającej dostęp do sieci podziemnej." Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zostały przeznaczone pod komunikację. Wojewoda [...] stwierdził, że zarówno decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] listopada 2006 r., jak i plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje działki nr [...]. Wojewoda [...] podał, że L. S. oraz R. S. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wnieśli o obligatoryjne zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, twierdząc, że decyzja lokalizacyjna w oparciu o którą prowadzone było postępowanie, nie dotyczyła i nie mogła dotyczyć obszaru objętego wnioskiem, bowiem wydana została po uchwaleniu planu miejscowego, a ponadto decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy wyłącza obszar objęty planem miejscowym w zakresie jego obowiązywania. Artykuł 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) wprowadza generalną zasadę, w myśl której inwestycje celu publicznego są lokalizowane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przypadku jego braku na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie część działek jest objęta zarówno miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Tymczasem zaskarżona decyzja Prezydenta W z dnia [...] grudnia 2008 r. jako podstawę wywłaszczenia podaje decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania, mającego wyjaśnić powstałe wątpliwości związane z planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło M. w W. S.A ; zarzucając naruszenie (1) art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uchyleniem w całości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, (2) art. 12 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego na skutek uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. orzekającą o udzieleniu M. w W S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na ułożenie i przeprowadzenie, zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kolektorów sanitarnych dla przesyłu ścieków [...] na części nieruchomości objętej wnioskiem, tj. położonej w W., na terenie [...], w oparciu o decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kolektorów sanitarnych na terenie dzielnicy [...] w W., utrzymującej w części w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, ze skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w warunkach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Stanowisko to niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. 5. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ drugiej instancji nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, co zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nastąpiło. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Wojewoda [...] - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa w ogóle się nie odniósł, jak również nie wykazał, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, twierdząc jedynie, iż "uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania, mającego wyjaśnić powstałe wątpliwości związane z planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego." Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. 6. Należy również przyznać rację stronie skarżącej, iż wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] naruszył również art. 12 § 1 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy, czyli rozpoznając sprawę ponownie wskutek wniesionego odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji Prezydenta W., jeśli miał wątpliwości co do stanu faktycznego - wątpliwości związane z planem zagospodarowania przestrzennego, których nie sprecyzował, oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - winien był we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie czyniąc tego, naruszył zarówno zasadę szybkości postępowania jak również zasadę prawdy obiektywnej, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i w wyczerpującym zakresie nie zgromadził materiału dowodowego, naruszając tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, 7, 8, 11 i 12 kpa, jak również naruszył przepisy dotyczące dowodów - art. 75 § 1, 77, 78, 80, oraz art. 107 § 3 kpa - a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. 7. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] uwzględni niniejsze stanowisko Sądu. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.