I OSK 1508/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) NSA Leszek Leszczyński Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 189/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w T. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 24 kwietnia 2010r., sygn. akt SA/Bd 189/10 oddalił skargę [...] Spółka z o.o. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie mają charakter bezsporny i nie budzą żadnych wątpliwości. Strona skarżąca konsekwentnie przyznaje, że nałożone na nią obowiązki wykonała jedynie częściowo, a jako przyczynę takiego stanu rzeczy wskazuje swoją złą sytuację ekonomiczną i związany z tym brak środków finansowych. Trudna sytuacja ekonomiczna przedsiębiorstwa [...] również nie podlega dyskusji i można ją uznać za fakt powszechnie znany. Podobnie legalność działania organów Państwowej Inspekcji Pracy w związku z wydaniem nakazu i zastosowaniem środka egzekucyjnego nie budzi w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości. Zgodnie z art. 9 pkt 2a nieobowiązującej już ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. W tym celu, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, inspektor pracy wydaje odpowiednie nakazy kierowane do pracodawcy. Natomiast w razie niewykonania przez pracodawcę obowiązków określonych w tych nakazach, podlegają one egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a."), a właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy traktowany jest jako organ egzekucyjny. Ponieważ obowiązki te mają charakter niepieniężny, jednym ze środków egzekucyjnych, który może tu znaleźć zastosowanie, jest grzywna w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. Podkreślono, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, co określa się jako zasadę prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej przepisy prowadzenie egzekucji administracyjnej wobec zobowiązanej spółki przez organy Państwowej Inspekcji Pracy należy uznać za działanie jak najbardziej prawidłowe i uzasadnione. Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy można uznać, że trudna sytuacja ekonomiczna spółki i brak środków finansowych przesądzają o niewykonalności egzekwowanych obowiązków w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a., co w razie odpowiedzi pozytywnej dałoby podstawę do uwzględnienia podnoszonego zarzutu i spowodowałoby konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego, stosownie do art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Na pytanie to, należy jednak odpowiedzieć negatywnie i w związku z tym skarga jako bezzasadna musi podlegać oddaleniu. Sąd podzielił stanowisko zajęte wcześniej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, że problemy finansowe zobowiązanej nie powodują niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Pogląd taki znajduje swoje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim został on wyraźnie wyartykułowany w wyroku z 20 grudnia 1984 r. (I SA 804/84, ONSA 1984/2/123), w którym stwierdza się, że: "Względy ekonomiczne i finansowe, utrudniające wykonanie zaskarżonej decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji." Powołany wyrok odnosi się co prawda do zagadnienia niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jednakże uwagi w nim zawarte można odnieść bezpośrednio do rozważanej tu kwestii niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Podobnie w wyroku z 4 stycznia 1999 r. (IV SA 1239/97, LEX nr 48176) wskazano, że: "Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie (obiektywnie) niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna." "O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku" - wyrok NSA z 13 listopada 2008 r. (II OSK 1365/07, LEX nr 532603) W tym stanie rzeczy stwierdzono, że podniesiony w skardze zarzut niewykonalności jest całkowicie chybiony. Wykonanie przez zobowiązaną egzekwowanego obowiązku polegającego na wypłaceniu pracownikom świadczeń przysługujących ze stosunku pracy nie napotyka bowiem żadnych nieusuwalnych przeszkód natury prawnej bądź technicznej. Co więcej, jego wykonanie jest prawnie uzasadnione i wymagane, a zaniechanie zobowiązanej powoduje stan bezprawny. Nie ulega wątpliwości, że ciążący na skarżącej obowiązek jest faktycznie (obiektywnie) wykonalny i jedynie w skutek trudności natury ekonomicznej, które nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu kwestii wykonalności, nie został dotychczas przez nią w całości wykonany. Nadmieniono, że prezentowane przez spółkę twierdzenia o całkowitej i trwałej niemożności wykonania nałożonych na nią obowiązków rozmijają się w oczywisty sposób ze składanymi przez nią skądinąd w innych pismach procesowych zapewnieniami, że pomimo poważnych problemów finansowych podejmowała i nadal podejmuje wysiłki zmierzające do wykonania nakazu, realizując spłatę świadczeń pieniężnych również poprzez kompensaty z towarem oferowanym pracownikom. Zauważono, że z reguły problemy finansowe mają charakter przejściowy i mogą być przezwyciężone przez skarżącą wskutek podjęcia przez nią właściwych działań, co pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami o trwałej i całkowitej niewykonalności nałożonych na spółkę obowiązków. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżyła w całości Spółka [...] skargą kasacyjną z 30 czerwca 2010 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu wyroku bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego podnoszącego w sprawie przez skarżącą faktu częściowego wykonania obowiązków objętych nakazem Inspekcji Pracy, którego brak wykonania w całości stanowił podstawę do ukarania grzywną w celu przymuszenia, jak również całkowite pominięcie i brak odniesienia się w wyroku do okoliczności częściowego wykonania nakazu oraz ewentualnych skutków częściowego wykonania tego nakazu na wysokość grzywny oraz brak odniesienia się do samej wysokości grzywny pod kątem zarzutu zastosowania środka zbyt niewspółmiernego - w szczególności art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; w konsekwencji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p a. i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak rozstrzygnięcia i odniesienia się w wyroku Sądu I instancji oraz w decyzji organu do tych zarzutów. Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o: 1) o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i stwierdzenie, że skarżone w postanowienie nie podlega wykonaniu, 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podobnie jak organy w postępowaniu administracyjnym nie odniósł się i całkowicie pominął podnoszony przez skarżącą zarzut niewspółmierności i nieadekwatności grzywny wobec faktu niewypłacalności skarżącej oraz przede wszystkim częściowego, znacznego wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nie wskazując motywów dotyczących określenia wysokości grzywny oraz ewentualnego wpływu na wysokość grzywny faktu częściowego wykonania obowiązku już w chwili przymuszania do jego wykonania co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., jak również art. 1 § 1-2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej zarzutów skarżącej dotyczących nieadekwatności i niewspółmierności grzywny. Sąd nie odniósł się w ogóle do kwestii zasadności jej wysokości. Ponadto nie odniósł się również do znaczenia faktu częściowego wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym już w chwili nałożenia grzywny w celu przymuszenia i jego wpływu na istnienie i zasadność nałożenia tego obowiązku, wysokości samej grzywny lub obniżenia jej wysokości. Tym samym nieprawidłowe lub niepełne ustalenie stanu faktycznego mogło mieć wpływ na nieprawidłową subsumcję dokonanych ustaleń pod określone normy prawa materialnego. Tylko bowiem prawidłowe i pełne ustalenie podnoszonych przez skarżącą okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto należy również wskazać, iż zgodnie z art. 11 pkt. 7 z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: pkt. 7 nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;" W powiązaniu tego przepisu z art. 1 wskazanej wyżej ustawy, który stanowi, iż: "Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie" należy wskazać, iż nakazy inspekcji pracy dotyczą tylko przypadków stanu zatrudnienia, a nie odnoszą się do byłych pracowników. Na dzień wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z [...].10.2009 r., co do obowiązków objętych nakazem z [...].06.2007 r. wymienionych w nim pracowników na dzień nałożenia grzywny tylko czterech spośród wymienionych w załączniku do postanowienia o ukaraniu grzywną pracowników nadal pozostaje w stosunku zatrudnienia u skarżącej, tj. J. J., S. D., L. J. J. oraz T. A. Dowód: Oświadczenie Działu Spraw Pracowniczych o stanie zatrudnienia pracowników w zakładzie pracy [...] Sp. z o. o. spośród pracowników objętych nakazem Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy Oddział w Toruniu Nr Rej. [...] z [...].06.2007 r. oraz Załącznikiem do tytułu wykonawczego nr [...] do postanowienia z [...].10.2009 r. o nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Dlatego też stosowanie środków egzekucyjnych wynikających z niewykonania nakazu inspekcji pracy wobec byłych już pracowników wydaje się być bezprzedmiotowe, ponieważ wykracza poza zakres kompetencji przyznanych ustawą służbą inspekcji pracy podejmującym środki ochrony na rzecz osób pozostających w stosunku zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie są trafne. Po pierwsze należy podkreślić, że organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem i słuszna - por. np. wyrok NSA z 17.05.1994 r. (SA/Lu 1925/93), "Glosa" 1995, z. 7, poz. 27; por też wyrok NSA z 24.06.1999 r. (I S.A./Po 2576/98), “Biuletyn Skarbowy" 2000, nr 1, s. 30. Środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany może kwestionować zasadność wszczęcia w jego sprawie postępowania egzekucyjnego są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Mogą być one oparte wyłącznie na podstawach wskazanych enumeratywnie i wyczerpująco w art. 33 u.p.e.a. Przywołane przepisy dowodzą bezzasadności zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p a. i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ Sąd I instancji nie miał obowiązku odniesienia się do podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów, które wykraczały poza zakres unormowania zawartego w art. 33 u.p.e.a. Mówiąc innymi słowy, powołane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. w ogóle nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w tym zakresie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera odrębną regulację prawną, co wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. na podstawie art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygania w granicach danej sprawy. Określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza więc granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może zatem sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania aktu administracyjnego lub czynności, która nie została zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem zarzut nieadekwatności i niewspółmierności grzywny w celu przymuszenia jest całkowicie bezpodstawny, albowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem było postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego, Sąd I instancji w ogóle nie mógł badać tej kwestii. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. także nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazano – chociażby jednym zdaniem – na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez WSA w Bydgoszczy, a jest to obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, co wynika z art. 175 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy przede wszystkim podkreślić, że z przepisu tego jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego postanowienia zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego postanowienia z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jego legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku, a więc i tego zarzutu nie można uznać za trafny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.