II SA/Kr 747/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania skargę oddala. Starosta [....] decyzją z dnia 9 listopada 2009 r., na podstawie art.129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004r.Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) w związku z art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 z późn. zm.) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J.J. za grunt zajęty pod fragment drogi gminnej, położonej w O. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [....],[....]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [....] 2006 r. J.J. wystąpił o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę gminną na przysiółku M. Pismem z dnia [....] 2008 r. wnioskodawca wyjaśnił, iż sprawa nie rozpoczęła się 13 listopada 2006r., lecz biegnie już od 20 lat, a zajęcie nieruchomości odbywało się stopniowo. Na potwierdzenie swojego stanowiska przedstawił oświadczenia świadków. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art.73 ust.3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za grunty zajęte pod grogi publiczne, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony do dnia 31 grudnia 2005 roku. Jest to termin zawity (prekluzyjny), który powoduje utratę przysługującego stronie prawa, jeżeli ta nie zrealizuje go w określonym czasie. Wobec powyższego, wobec złożenia wniosku po terminie, konieczne było orzeczenie o odmowie ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J.J . Wskazał, że starania o uzyskanie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę gminną podejmował jeszcze przed wniesieniem wniosku z [....] 2006 . Na jego ustne interwencje w gminie uzyskiwał informację, że uzyskanie odszkodowania będzie możliwe dopiero po przeprowadzeniu rozgraniczenia na działce. Nadto w 2007 r. zajęto kolejny kawałek gruntu pod rów melioracyjny, za który również nie uzyskał rekompensaty. Decyzją z dnia 11 maja 2010 r. (znak:....) Wojewoda [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 73 ustalenie i wypłata odszkodowania wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wobec powyższego pismo wnioskodawcy z dnia [....] 2006 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [....] w dniu [....] 2006 r. (przekazane następnie zgodnie z właściwością do organu I instancji) zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w ustawie. Termin na składanie wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania wyznaczony przez ustawodawcę jest terminem, który nie może zostać przywrócony przez organ administracji publicznej. Nadto, faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy tj. znajomości przepisów o obowiązujących, ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. W związku z twierdzeniem wnioskodawcy, że występował do władz gminnych z prośbą o wypłatę odszkodowania za zajęte grunty we wcześniejszym terminie, organ odwoławczy dodatkowo zwrócił się do J.J. i Urzędu Gminy [....] , uzyskując od nich oświadczenia z których wynika, że przed 13 listopada 2006 r. wnioskodawca nie składał pisemnego wniosku o wypłatę odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] wniósł J.J . Podniósł, że z działek będących jego własnością zajęto pod drogi fragmenty działek: [....],[....],[....], o łącznej powierzchni 0,0714 ha. Zarzucił, że organy administracji nie informowały go przysługujących mu uprawnieniach, co więcej nie dochowanie terminu wynika również z faktu, że Urząd Gminy nie dokonał rozgraniczenia działek i nie było wiadomo ile arów ziemi wzięto pod drogę oraz dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia 28 czerwca 2007 r. uregulowano stan własności gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.98.133.872 z późn.zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody (art.73 ust.3) . Stosownie zaś do art.73 ust.4 odszkodowanie za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Należy podkreślić, że przepis art. 73 ust. 4 był przedmiotem kilkukrotnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (SK 11/02, opubl. z uzasadnieniem w OTK-A 2004/7/660) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podkreślił, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w art. 73 ustawy było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Trybunał wskazał, że art. 73 ust. 4 tworzy mechanizm regulujący wywłaszczanie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zwrócić należy również uwagę, że decyzja o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy ma jedynie charakter deklaratoryjny. Fakt, że dopiero na podstawie tej decyzji właściciel, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje jeszcze, że automatyzm skutku, czyli nabycia przez te uprawnione podmioty z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie nastąpił. Przepis ten, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.09.2009 r. ,sygn. P 33/07, OTK-A 2009/8/123 został również uznany za zgodny w Konstytucją. Nadto, podkreślenia wymaga, że określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to, że omawiany przepis przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Organy administracji nie mogą więc orzekać o jego przywróceniu. Wreszcie stwierdzić należy, że przepisy art. 73 ust. 1 i 4 ustawy zawierają sformułowanie: "wniosek właściciela,. złożony w okresie od,. do dnia 31 grudnia 2005 r." Z przepisu tego nie wynika ani gdzie ten wniosek ma być złożony, ani w jaki sposób należy go złożyć. Należy zatem uznać, że rozstrzygnięcie tych kwestii ustawodawca pozostawił innym określającym te kwestie przepisom. Przepisami tymi są kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące pisma strony skierowanego do organu administracji, zawierającego żądanie wydania określonej decyzji. Stwierdzić zatem pozostaje, że w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada pisemności, wyrażona w art.14 kpa. Zasada ta nakazuje załatwianie spraw administracyjnych w formie pisemnej. Pojęcie "załatwianie spraw" odnosi się w pierwszym rzędzie do rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a zatem decyzje administracyjne (ugody) powinny mieć formę pisemną. Także inne czynności procesowe organu i stron (uczestników) postępowania powinny być zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, utrwalone na piśmie lub posiadać formę pisemną, np. wezwania (art. 54), protokoły i adnotacje (rozdział 2 k.p.a.), podania (art. 63), tym bardziej że w interesie stron leży "dopilnowanie utrwalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w dokumentach sprawy" (art. 69 § 1 w zw. z art. 86). Zgodnie z art.63 kpa podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika organu, który go sporządził. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy skonstatować pozostaje, że skarżący nie złożył w terminie wniosku o ustalenie odszkodowania. Oceny tej nie może zmienić fakt przedłożenia przez skarżącego oświadczenia sołtysa wsi [....] (k.11 akt administracyjnych), z którego wynika, że skarżący zwracał się do sołectwa o zapłacenie mu za grunty zabrane pod drogę, gdyż sołtys nie jest organem administracji publicznej. Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oświadczenie K.K. (k.2), który stwierdził, że skarżący upominał się o zapłatę za grunty w okresie jego kadencji jako Naczelnika Gminy w latach 1980 - 1989. Ustawa regulująca kwestię odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne uchwalona została dopiero w dniu 13 października 1998 r., a wnioski mogły być składane od dnia 1 stycznia 2001 r. Tak samo należy ocenić oświadczenie J.R. (k.1) "Upominanie się" u władz gminy o zapłatę nie jest złożenie wniosku w trybie art.63 kpa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.