VII SA/Wa 1613/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010r.( [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009r.( [...]), którą na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzono postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski znajdujący się w [...], przy ulicy [...], gmina [...], na działce nr [...] przez E. i J.O. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja wydana w I –ej instancji odpowiada prawu. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, której dotyczy wniosek . Orzeka o stwierdzeniu jej nieważności jednak tylko wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 Kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 Kpa. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] marca 2009r. ([...]) nie zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 71a ustawy Prawo budowlane organem właściwym w sprawach nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych jest (poza enumeratywnie wymienionymi wyjątkami) właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja, o której mowa nie została również wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ ten przypomniał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2007r. D.P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie informacji w sprawie uzyskania przez J. i E.O. zezwolenia na prowadzenie hodowli trzody chlewnej w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 15 września 2007r. ustalono, że kwestionowany budynek gospodarczy użytkowany jest w części jako garaż na maszyny , a w części jako budynek inwentarski , w którym znajdują się 4 boksy przeznaczone do hodowli świń, a w każdym boksie jest po 20 sztuk tych zwierząt. Małżonkowie O. oświadczyli, że nie wiedzieli, iż na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski wymagane są jakieś dokumenty w związku z czym nie wystąpili o ich uzyskanie. Wskutek ponownej kontroli spornej inwestycji przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2008r. ustalono, że budynek nie jest użytkowany jako budynek inwentarski. W dwóch pomieszczeniach znajdowały się maszyny rolnicze zaś pozostałe pomieszczenia były puste. Jako wniosek z kontroli wskazano, iż nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski oraz, że budynek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Starosta [...] zatwierdził E. i J. O. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania spornego budynku z gospodarczego na inwentarski. Inwestorzy z kolei pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. poinformowali PINB w [...] o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych objętych w/w pozwoleniem, zaś pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. o ich zakończeniu. Organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu co do zmiany przystąpienia do jego użytkowania. W wyniku przeprowadzenia ponownej kontroli PINB w [...] ustalił, że budynek użytkowany jest zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 12008r., nr [...], oraz że inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 105 § 1 Kpa i stwierdził, że zastosowanie tego przepisu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie może być uznane za dotknięte wadą nieważności . W dacie wydania decyzji [...] tj. w dniu [...] marca 2009r. inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...]. Poza tym dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych oraz użytkowali przedmiotowy budynek w sposób w pełni legalny. W konsekwencji tego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie mógł wydać merytorycznej decyzji w sprawie i zobligowany był do umorzenia postępowania. Podkreślono również, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 2009r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie , była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie zawiera ona również wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu , a dotyczącego przewlekłości postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie może ona stanowić przesłanki pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji kończącej takie postępowanie. Wskazał również, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r. ( którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania spornego budynku z gospodarczego na inwentarski). W konkluzji swoich rozważań organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 2009r. umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. W związku z czym brak jest podstaw do orzeczenia o jej nieważności. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła D.P. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7-10 Kpa przez ich niezastosowanie, w szczególności art. 10 Kpa polegające na nie umożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w II instancji. 2) art. 61 § 4 Kpa przez jego niezastosowanie polegające na nie zawiadomieniu o wszczęciu postępowania odwoławczego. Strona została pozbawiona informacji o tym kiedy odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego i tym samym możliwości kontroli załatwienia sprawy przez organ wojewódzki w ustawowym terminie, 3) art. 80 Kpa przez jego niezastosowanie ( błędną ocenę stanu faktycznego , iż nie doszło do samowoli użytkowanej i budowlanej), 4) art. 105 § 1 Kpa polegające na uznaniu iż nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego na budynek inwentarski w sytuacji gdy w istocie zmiana taka nastąpiła nielegalnie, 5) Art. 107 § 3 Kpa polegającą na: - nie wskazaniu ani jednej przyczyny z powodu której GINB odmówił mocy dowodowej prawomocnemu wyrokowi Sądu Rejonowego w [...] z dnia 2 kwietnia 2009r. sygn. akt [...] oraz dokumentowi zdjęciowej, - nie wyjaśnienie dlaczego toczyły się równolegle dwa postępowania w tej samej sprawie i czy wydanie w dniu [...] marca 2009r. dwóch decyzji w istocie w tej samej sprawie było zgodne z prawem. - pominięcie w części historycznej uzasadnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 6) art. 32 ust 4 oraz art. 71 ust 4 i 7 Prawa budowlanego polegające na nie dostrzeżeniu i nie uwzględnieniu przez organy nadzoru budowlanego tego, że: - nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez uprzedniego posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, - zgłoszenie dokonane po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych. Zdaniem skarżącego budynek został wybudowany i dostosowany do zmiany sposobu i warunków użytkowania oraz użytkowany jako inwentarski zarówno przed wydanym pozwoleniem na budowę jak również przed skutecznym zgłoszeniem zakończenia budowy. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2010r. ( w przypadku nieuwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli), oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 937,00 zł. W odpowiedzi na skargą organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: W szczególności podkreślić należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana przez organ I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, którego dotyczą odrębne reguły niż postępowania zwykłego. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Bada więc czy kontrolowana decyzja objęta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Przepis ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa albowiem wskazuje wprost, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. Celem postępowania nieważnościowego nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ prowadzący takie postępowanie nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum tak jak w postępowaniu odwoławczym. Orzeka bowiem wyłącznie kasacyjnie oceniając prawidłowość kontrolowanej decyzji z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą jej wydania. Oznacza to, iż nie czyni własnych ( dodatkowych) ustaleń faktycznych ani ich nie ocenia, nie jest bowiem organem III instancji. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć wypada, iż skarga ( sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika ) w ogóle nie wymienia przepisu art. 156 § 1 Kpa i nie powołuje się expresis verbis na żadną z przyczyn wymienionych w pkt 1-7 powyższego przepisu. Autor skargi wymienia szereg przepisów stwierdzając, iż doszło do ich naruszenia. Nie formułuje jednak zarzutu, iż którykolwiek z nich został naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest m.in. rażące naruszenia prawa ( pkt 2) , które określa się jako naruszenia oczywiste, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji z tej przyczyny jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony. W ocenie organów orzekających w sprawie niniejszej ( w obu instancjach) brak było takiego przepisu. Nie był nim bowiem w szczególności art. 105 § 1 Kpa będący podstawą rozstrzygnięcia , którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Z argumentacją organów przedstawioną w powyższej kwestii należy się zgodzić. Podobnie jest w przypadku rozważań dotyczących innych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, które również w sposób zasadny wykluczono. W ocenia sądu skarga jest wyrazem niezrozumienia istoty instytucji przewidzianej w art. 156 Kpa. Jej zarzuty nazwane naruszeniami prawa mogłyby się odnosić do decyzji zapadłej w postępowaniu zwyczajnym. Poza tym : 1) wskazane przez skarżącą art. 7-10 Kpa zawierają ogólne zasady postępowania administracyjnego. Ich naruszenie ma znaczenie tylko wówczas kiedy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała jednak miejsca. 2) zarzut naruszenia art. 61 § 4 Kpa został tak sformułowany, ze może wiązać się co najwyżej z przewlekłością postępowania nie zaś z kontrolą decyzji w postępowaniu nieważnościowym. 3) artykuł 80 Kpa nie mógł być naruszony albowiem jak już nadmieniono wcześniej organy w przedmiotowym postępowaniu nie oceniały faktu udowodnienia określonych okoliczności, natomiast oceniały jedynie taka ocenę przedstawioną przez organ podejmujący rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2009r.( [...]). 4) zarzut naruszenia art. 105 § 1 Kpa poprzez organ, który wydał w/w decyzję ( z dnia [...] marca 2009r) jest chybiony albowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] którą Starosta [...] zatwierdził E. i J.O. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania spornego budynku. Została ona utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia [...] września 2010r.( [...]) 5) jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa to wskazać należy, iż w Kpa nie ma odpowiednika art. 11 Kodeksu postępowania cywilnego zgodnie, z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym. Trzeba również zwrócić uwagę na to, że postępowania na , które powołuje się skarga, a które zakończyły się wydaniem w tym samym dniu ([...] marca2009r) dwóch różnych decyzji miały różny przedmiot. 6) z kolei zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a, oraz art. 71 ust. 4 i ust 7 Prawa budowlanego mógł zostać skierowany co najwyżej do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku będącego własnością E. i J.O. Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć trzeba, ze dopóki w/w decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty działania skarżącej dotyczące budynku, o którym mowa będą bezskuteczne. Podstawą wyroku jest przepis art. 151 ppsa.