VII SA/Wa 1293/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oraz stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1293/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].05.2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...].05.2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, na podstawie art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2009r., zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jego uchylenia, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Z rozstrzygnięciem GINB z dnia [...].05.2010r. nie zgodziło się Stowarzyszenie [...], składając w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu tego wniosku i dokonawszy powtórnej analizy akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, GINB wskazał, że postanowieniem z dnia [...].04.2010 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 126 kpa, wznowił na wniosek Stowarzyszenia [...] postępowanie w sprawie zakończonej własnym ostatecznym postanowieniem z dnia [...].07.2009r., utrzymującym w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...].05.2009r, odmawiające w trybie art. 31 § 2 kpa "wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2007r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie [...] po przebudowie budynków stacji [...], [...], [...] oraz wymianie urządzeń technologicznych, podpór trasowych, lin, wagoników i wzmocnieniu fundamentów podpór, wykonanej na podstawie decyzji Nr [...] Starosty [...] z dnia [...].06.2006 r., o pozwoleniu na przebudowę". -1 - Cytując treść art. 145§1 pkt. 4 kpa organ naczelny wskazał, że w trakcie wznowionego postępowania ustalił, iż w aktach sprawy oznaczonej znakiem [...] znajduje się przesyłka zawierająca skierowane do [...] postanowienie GINB z dnia [...].07.2009r., zwrócona organowi przez Pocztę Polską z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" i datą 24.07.2009 r. Na wskazanej przesyłce widnieje ponadto adnotacja o awizowaniu z powodu nieobecności adresata w dniu 9.07.2009 r. Brak informacji na ww. przesyłce (zawierającej skierowane do Stowarzyszenia [...] postanowienie GINB z dnia [...].07.2009r) o pozostawieniu powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia oraz dodatkowo brak wskazania przez doręczyciela miejsca pozostawienia ,"awiza" z dnia 9.07.2009r., powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie można było przyjąć, że miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze unormowane w art. 44 Kpa. W związku z powyższym GINB uznał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 126 Kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem GINB z dnia [...].07.2009r. W piśmiennictwie podkreśla się bowiem, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Zatem niedoręczenie stronom decyzji czy też postanowienia może być równoznaczne z pozbawieniem tych stron udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać wyczerpanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 151 § 2 w zw. z art. 126 Kpa, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić postanowienia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił postanowienia. Przepis art. 146 § 2 w zw. z art. 126 Kpa przewiduje natomiast, że nie uchyla się postanowienia, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu -2- dotychczasowemu. Zastosowanie wskazanego przepisu jest możliwe jedynie w przypadku, gdy poprzednio wydane rozstrzygnięcie było wadliwe jedynie formalnie. Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...].07.2009 r., usunęło wadę braku udziału strony bez własnej winy w prowadzonym uprzednio postępowaniu, poprzez stworzenie możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w którym treść postanowienia jest kształtowana. Wyjaśniwszy powyższe organ zaznaczył, iż nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, iż pomimo usunięcia tych wad treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Ze wskazaną sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Wada postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie miała w niniejszej sprawie wpływu na merytoryczną treść postanowienia GINB z dnia [...].07.2009 r., Wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innego postanowienia niż dotychczasowe, tj. postanowienia GINB z dnia [...].07.2009r. utrzymującego w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...].05.2009r, odmawiające w trybie art. 31 § 2 Kpa wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2007 r. Zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot w rozpatrywanym wniosku organ ocenił jako pozostające bez wpływu na prawidłowość postanowienia GINB z dnia [...].05.2010r. Organ podkreślił przy tym, że postanowieniem z dnia [...].07.2009r., GINB utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...].05.2009 r., odmawiające w trybie art. 31 § 2 Kpa "wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2007r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie [...] po przebudowie, budynków stacji [...], [...], [...] oraz wymianie urządzeń technologicznych, podpór trasowych, lin, wagoników i wzmocnieniu -3- fundamentów podpór, wykonanej na podstawie decyzji Nr [...] Starosty [...] z dnia [...].06.2006 r., o pozwoleniu na przebudowę". Przedmiotem weryfikacji przez GINB nie jest zatem kwestia prawidłowości decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2007r, ale kwestia zasadności odmowy przez [...] WINB wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia [...], w trybie art. 31 § 2 Kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2007 r. Stowarzyszenie [...] w [...] złożyło skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił niezgodność z prawem oraz z zakresem wniosku Stowarzyszenia. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło istotną wadę postanowienia GINB z dnia [...].06.2010 r. (a także poprzedzającego go postanowienia z dnia [...].05.2010 r.) jakim jest brak odniesienia do meritum, tj. do sposobu rozstrzygnięcia sprawy zakończonej postanowieniem [...] WINB z dnia [...].05.2009r., co stanowi naruszenie art. 107 §3 kpa. Stowarzyszenie podkreśliło, że istotą wszystkich dotychczasowych jego wniosków w przedmiotowej sprawie (a więc poprzedzających wniesienie niniejszej skargi do Sądu) jest funkcjonowanie kolei linowej na [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Podniosło przy tym, że obowiązek uzyskania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został nałożony przez Starostę [...] w drodze decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. w punkcie 3.2. Tymczasem PINB decyzją z dnia [...].12.2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Kolei Linowej "[...]". Podstawą umorzenia postępowania było stwierdzenie, iż ww. przedsięwzięcie jest przebudową obiektu budowlanego, dla której - zdaniem PINB - nie ma konieczności wydawania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zakwalifikowanie ww. przedsięwzięcia jako przebudowy jest sprzeczne ze stanem faktycznym. W rzeczywistości przedmiotowe przedsięwzięcie jest rozbudową, co wynika z analizy projektu budowlanego oraz charakteru prowadzonych działań. Przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie wnioskowano, jest stwierdzenie czy ww. postępowanie PINB było prowadzone prawidłowo, oraz doprowadzenie stanu -4- użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż dotychczasowe wnioski Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu nie zostały należycie rozpatrzone, ponieważ GINB nie wziął pod uwagę istoty sprawy. Powyższe uchybienie oznacza, iż GINB dopuścił się także naruszenia art. 7 kpa, bowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W konkluzji skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżone rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a..) sąd uchyla decyzję (postanowienie) jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżone postanowienie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu wznowieńiowym, które to postępowanie stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem jeżeli postępowanie, w którym ono zapadło było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną enumeratywnie w art. 145 §1 kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony z tym, że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145§1 pkt. 4 kpa - tylko na żądanie strony (art. 147kpa). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art.149 kpa. A zatem obowiązkiem organu, do -5- którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest w pierwszej kolejności - w ramach badania czy spełnia on warunki formalne - ocena czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 §1 i 145a kpa oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa. W przypadku uznania, że spełnione zostały w/w przesłanki wydaje postanowienie określone w art. 149§2 kpa (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. I tak: prawidłowo organ uznał, badając formalnie wniosek, że został on złożony w terminie określonym w art. 148 kpa to jest 1 miesiąca od dnia gdy strona dowiedziała się o decyzji. Z wniosku o wznowienie postępowania z dnia 15 lutego 2010r. wynika wszak, że o postanowieniu z dnia [...].07.2009r. Stowarzyszenie dowiedziało się z innego dokumentu doręczonego 8.02.2010r. Biorąc pod uwagę, że skarżące Stowarzyszenie zarzuciło, że z własnej winy nie brało udziału w postępowaniu zasadnym było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd podzielił również stanowisko organu co do tego, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...].07.2009r. dotknięte jest wadą kwalifikowaną stanowiąca przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 §1 pkt. 4 kpa. I tak prawidłowe są ustalenia organu naczelnego co do tego, że postanowienie kończące to postępowanie to jest z dnia [...].07.2009r. nie zostało skutecznie doręczone Stowarzyszeniu. Ze znajdującej się w aktach sprawy przesyłki wynika, że nie została ona powtórnie awizowana w myśl art. 44 §3 kpa a nadto doręczyciel nie pozostawił adresatowi informacji o pozostawieniu pisma i o możliwości jego odbioru. W konsekwencji nie można uznać, że doszło do fikcji doręczenia pisma w oparciu o art. 44 § 4 kpa. Powyższe prowadzi do przyjęcia jako prawidłowego stanowiska organu, że Stowarzyszenie bez własnej winy nie brało czynnego udziału w postępowaniu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że czynny udział podmiot ten miał zapewniony na etapie postępowania przed organem I instancji postępowania "zwykłego" A zatem skoro postępowanie dotknięte było wadąj.w. prawidłowo organ uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wskazują również - w art. 146 §1 i 2 na tzw. negatywne przesłanki wznowieniowe. Zgodnie z § 2 tego przepisu nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja (postanowienie) odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. -6- W okolicznościach niniejszej sprawy miała miejsce taka negatywna przesłanka. I tak pokreślenia wymaga, iż postępowanie, którego wznowienia żąda skarżący miało charakter formalny a dotyczyło li tylko odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2007r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Kolei Linowej: "[...]". W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru budowlanego nie odnosząc się do kwestii zasadności wniosku to jest spełnienia przesłanek z art. 156§1 kpa w stosunku do w/w rozstrzygnięcia wskazał jedynie, iż Stowarzyszenie [...] nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Jednocześnie organ przywołał treść art. 31 kpa i stwierdził, że organizacja społeczna może inicjować postępowanie administracyjne pod warunkiem, że jest to uzasadnione celami statutowymi oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. Dalej organ zacytował fragment statutu odnoszący się do celów statutowych Stowarzyszenia oraz §10, w którym zapisano, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez występowanie do właściwych organów administracji i nadzoru z wnioskiem o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia istniejącego zagrożenia środowiska lub przywrócenia jego stanu wyjściowego oraz udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących spraw związanych z ingerencją w środowisko przyrodnicze i kulturowe poprzez składanie uwag, zastrzeżeń, wniosków i propozycji zmian do przedsięwzięć negatywnie oddziałujących na środowisko na wszelkich etapach planowania, projektowania realizacji i eksploatacji. Dokonując analizy celów statutowych Stowarzyszenia organ uznał, że nie pozostają one w związku z przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie albowiem postępowanie to nie dotyczy ingerencji inwestycji w środowisko naturalne. Sąd podzielił w/w stanowisko organu. Należy wszak zwrócić uwagę, że decyzją, której stwierdzenia nieważności domagało się Stowarzyszenie organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie o pozwolenie na użytkowanie wskazując jedynie, że brak jest w okolicznościach sprawy podstawy prawnej do prowadzenia takiego postępowania. Nie przesądzając w żaden sposób o trafności tego stanowiska wskazać należy, iż rację ma organ wskazując, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie co do zasady organ nie bada wpływu inwestycji na -7- środowisko lecz jej zgodność z projektem zagospodarowania działki oraz projektem architektoniczno - budowlanym we wskazanym w art. 59a ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego zakresie. Należy dodatkowo podkreślić, iż na żadnym etapie postępowania zarówno o wszczęcie postępowania nieważnościowego jak i wznowieniowego skarżąca organizacja nie wskazywała ażeby podczas realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na przebudowę doszło do naruszenia postanowień tego pozwolenia w szczególności w taki sposób aby inwestycja ta wpływała na środowisko naturalne. Natomiast niewątpliwie cele statutowe tej organizacji pozwalają na składanie wniosków do odpowiednich organów o usunięcie zagrożenia środowiska naturalnego,o ile takie występuje. I wreszcie nie może ujść uwadze, że jak wynika z treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył krąg stron w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie jedynie do inwestora. A zatem skoro nie zostało wykazane (ani nawet wskazane przez Stowarzyszenie) ażeby zrealizowana inwestycja zagrażała środowisku brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca organizacja może skutecznie - w trybie art. 31 kpa żądać stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...].12.2007r. Reasumując prawidłowo organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wprawdzie postępowanie zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...].07.2009r. dotknięte było wadą uzasadniającą jego wznowienie jednakże wada ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, w którym organ rozstrzygnął jedynie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na niespełnienie przez wnioskujące Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 kpa. A zatem prawidłowo stwierdził, że postanowienie z dnia [...].07.2009r. zostało wydane z naruszeniem prawa jednakże odmówił jego uchylenia gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. I wreszcie wskazać należy, że Sąd na tym etapie postępowania nie może ustosunkować się merytorycznie do zarzutów zawartych w skardze a odnoszących się do wadliwości rozstrzygnięcia z dnia [...].12.2007r. Dopiero wszczęcie i przeprowadzenie przez organ administracji postępowania nieważnościowego to jest co do zaistnienia przesłanek z art. 156§1 kpa pozwoliłoby Sądowi na merytoryczne odniesienie się do treści zarzutów. W konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut skargi, że organ nie odniósł się do meritum, w tym również do kwestii podnoszonych -8- w postanowieniu z dnia [...].05.2009r. Wprawdzie zaskarżone rozstrzygnięcie nie powtarza argumentów zawartych w tym orzeczeniu jednakże biorąc pod uwagę, że wadą, dla której wznowiono postępowanie dotknięte było rozstrzygnięcie organu naczelnego to jest GINB, który w postanowieniu z dnia [...].07.2009r. odniósł się do zarzutów zażalenia pewna "niedoskonałość" uzasadnienia, która mogłaby wskazywać na naruszenie art. 107§3 kpa pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. -9-