V SA/Wa 1061/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania tych płatności; oddala skargę Przedmiotem skargi z 16 kwietnia 2010 r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. M. jest decyzja z [...] marca 2010 r. nr [...], którą Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] grudnia 2009 r. uchylającą decyzję własną z [...] listopada 2007r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 i odmawiającą przyznania tych płatności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] listopada 2007r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., zwany dalej Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w C., przyznał J. M. płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W dniu [...] maja 2009 roku wpłynęło do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. pismo z 21 maja 2009r. wraz z umową dzierżawy z 14 lipca 2005r., z której wynikało, iż T. i J. M. wydzierżawili D. G. na okres 10 lat grunty rolne o łącznej powierzchni [...] ha położone w miejscowości P. Ponadto strony umowy ustaliły, iż cyt. "wydzierżawiający pobiera całą dopłatę Agencyjną i dokonuje opłat podatku rolnego oraz spółki wodnej". Postanowieniem z [...] lipca 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wznowił z urzędu postępowania zakończone decyzją z [...] listopada 2007r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007. Pismem z 9 czerwca 2009r., skierowanym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. D. G. wyjaśnił iż jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych położonych we wsi P. o łącznej powierzchni [...] ha zgodnie z umową dzierżawy z 14 lipca 2005r. (w umowie dzierżawy wpisano [...] ha – dopisek sądu). W odpowiedzi na wezwanie organu Skarżący złożył korektę wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 oraz wyjaśnił, iż 14 lipca 2005r. zawarł umowę, na mocy której wydzierżawił D. G. na okres 10 lat całe gospodarstwo. Wskazał także, iż faktycznym użytkownikiem działek wymienionych w umowie był D. G. i to on wykonywał wszystkie zabiegi agrotechniczne oraz ponosił wszystkie koszty działalności rolniczej. Ponadto Skarżący stwierdził, że czynszem dzierżawnym miały być płatności bezpośrednie, gdyż w ten sposób miał pewność otrzymania czynszu dzierżawnego oraz, że nie posiadał wiedzy kto powinien składać wniosek obszarowy, dzierżawca, czy wydzierżawiający. Dodatkowo pismem z 3 listopada 2009r. Skarżący złożył oświadczenie, iż przed podpisaniem umowy dzierżawy udał się do Biura Powiatowego ARiMR w C. i tam uzyskał informacje wskazujące, iż miał prawo składać wnioski o dopłaty obszarowe oraz że dopłata obszarowa może stanowić czynsz dzierżawny. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzja z [...] grudnia 2009r. uchylił swoją decyzję dotychczasową z [...] listopada 2007r. i odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Pismem z 16 stycznia 2010r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2009r. i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z [...] marca 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2009r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów nieznanych organowi w chwili wydawania decyzji (umowa dzierżawy z dnia 14 lipca 2005 roku), organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] listopada 2007 roku. Organ wskazał, iż w związku z ujawnionym dokumentem oraz materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania faktycznym użytkownikiem działek deklarowanych we wniosku o przyznania płatności nie był Skarżący tylko D. G. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wyjaśnił, iż zgodnie przepisami ustawy o płatnościach bezpośrednich posiadanie jest rozumiane jako faktyczne użytkowanie. Samo legitymowanie się posiadaniem nie jest wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dopłaty. Niezbędnym warunkiem jest faktyczne użytkowanie posiadanych gruntów rolnych. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Organ podkreślił, iż przyznanie płatności jest uzależnione od samego faktu posiadania gruntów, a nie od tytułu prawnego do tych gruntów. Dokonane ustalenia wskazały, iż Skarżący składając wniosek o przyznane dopłaty do gruntów rolnych nie był ich użytkownikiem, gdyż grunty te zostały wydzierżawione innemu podmiotowi. Faktycznym użytkownikiem tych gruntów był D. G., który od 2005r. wykonywał wszelkie zabiegi agrotechniczne i dokonywał zbioru plonów. Dlatego też zdaniem organu II instancji Skarżącemu nie przysługiwały wnioskowane dopłaty. Tym samym zarzut Skarżącego dotyczący "braku analizy umowy dzierżawy pod kątem zamiaru stron ją zawierających" organ uznał za bezzasadny, gdyż istotą ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest wspomaganie producenta rolnego, faktycznie uprawiającego posiadane działki rolne. Stanu tego nie da się zmienić zapisem w umowie dzierżawy. Zgoda właściciela lub współwłaściciela, bądź brak takiej zgody na przyznanie dopłat, w przypadku, gdy właściciel lub współwłaściciel nie jest jednocześnie posiadaczem gruntów rolnych, nie są wiążące dla organu wydającego decyzje w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i w żaden sposób nie warunkują kwestii uprawnień do płatności. Wobec powyższego i stwierdzenia że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną wyniosła więcej niż 50%, to zdaniem organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. podjął prawidłową decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności. Dodatkowo prawidłowo nałożył na rolnika sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. Organ odnosząc się do zarzutów powołania nieprawidłowej podstawy prawnej wznowienia postępowania uznał zarzut za bezzasadny. Wyjaśnił, iż umowa dzierżawy z 14 lipca 2005r. po raz pierwszy została przekazana do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] maja 2009 roku. Wykorzystywanie niniejszej umowy przez innymi organami ARiMR (w ramach innych postępowań) nie uzasadniania stwierdzenia, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR posiadał wiedzę o istnieniu przedmiotowej umowy w momencie wydawania pierwotnej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. M. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] marca 2010r. i decyzji ją poprzedzającej lub ewentualnie o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji. Zdaniem Skarżącego fakt istnienia umowy dzierżawy był od początku stanem znanym organom rozstrzygającym sprawę i to już w dacie wydawania pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności. Stąd niedopuszczalnym jest przyjęcie za podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., bowiem okoliczności te istniały od samego początku i były organom znane. Ponadto organy obydwu instancji pominęły kwestię kontekstu wszczęcia wobec skarżącego postępowań. Były one wszczęte przez Kierownika Biura Powiatowego na żądanie organu II instancji i to w sytuacji, w której dzierżawca skutecznie domagał się w innej sprawie dofinansowania do kombajnu. W ocenie skarżącego była to w istocie swego rodzaju odpowiedź na działania dzierżawcy w ramach zupełnie innego programu. Okoliczności te nie mogą być pominięte, ponieważ świadczą one o niewątpliwym nadużywaniu prawa przez organ wydający zaskarżoną decyzję. W tym kontekście wątpliwym jest prowadzenie postępowania tak przez organ I jak i II instancji, bowiem pierwotną - o ile uznać ją za wadliwą - decyzję wydano z przyczyn leżących po stronie organów, a to statuuje konieczność stwierdzenia nieważności obu decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości. Dodatkowo zdaniem skarżącego organy dokonały wadliwej oceny zamiaru i skutków wynikających z umowy dzierżawy. Dopłaty były czynszem dzierżawnym, a fakt złożenia wniosku przez skarżącego był następstwem wadliwego poinformowania przez pracowników organów. Zjawisko to było powszechne i niewątpliwie jest znane organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie za nowy dowód uznano umowę dzierżawy z 14 lipca 2005r. zgodnie, z którą Skarżący oddał D. G. w dzierżawę grunty rolne o powierzchni [...] ha, co do których Skarżący wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2007. Następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż faktycznym użytkownikiem tych gruntów był D. G., a nie Skarżący. Pierwszy element sporu sprowadzał się do ustalenia czy zastosowana podstawa prawna wznowienia postępowania była prawidłowa, innymi słowy czy umowa dzierżawy z 14 lipca 2005r. była znana organowi przy wydawaniu pierwotnej decyzji z [...] listopada 2007r. o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Zdaniem Skarżącego umowa dzierżawy była znana organowi w dacie wydawania decyzji w 2007 roku, gdyż była wykorzystywana przez ARiMR w innych postępowaniach dotyczących D. G. Zdaniem natomiast organu o fakcie istnienia umowy dzierżawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. dowiedział się dopiero w 2009 rok, w wyniku przesłania jej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. do organu I instancji przy piśmie z [...] maja 2009r. Mając powyższe na uwadze rację należy przyznać organowi administracji, który prawidłowo wskazał, iż w sprawie wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. nie znał umowy dzierżawy, gdyż na żadnym z etapów postępowania Skarżący tej umowy nie załączył, nie poinformował on także organu w innej formie (która pozostawiła by ślad w aktach sprawy) o zawarciu takiej umowy. Natomiast załączenie tej umowy dzierżawy przez D. G. w toku innego postępowania prowadzonego przez inny organ administracji, w żaden sposób nie daje podstaw do twierdzenia, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR był w posiadaniu przedmiotowej umowy, albo znał jej treść. Skarżący również w żaden sposób nie udokumentował, iż taka umowa została przedstawiona organowi I instancji do daty wydania decyzji, co do której następnie wznowiono postępowanie. Dodatkowo należy zauważyć, iż każde postępowanie administracyjne ma charakter indywidualny i to zarówno co do przedmiotu jak i osoby, organ nie ma obowiązku i niekiedy możliwości dopasowywać dokumentów z jednych indywidualnych postępowań do drugich prowadzonych przez ten sam organ, a tym bardziej przez inny niezależny organ. Jak wynika bowiem z akt sprawy umowa dzierżawy została złożona do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., natomiast decyzję w przedmiocie przyznania płatności do gruntów podjął Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C.. Tym samym należy podkreślić, iż organ prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przy wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] listopada 2007r. Po wyjaśnieni powyższego, należy zauważyć, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy osoba, która nie użytkuje faktycznie gruntu, gdyż został on wydzierżawiony innej osobie, może otrzymać dopłaty do tego gruntu, które to dopłaty traktowane są przez strony umowy dzierżawy jako czynsz dzierżawny. Odpowiedź na to pytanie może być tylko negatywna. Przed merytorycznym ustosunkowanie się do powyższej kwestii należy przytoczyć podstawę prawną. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz, U. z 2007 r., nr 35 poz. 217 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 26 stycznia 2007r., płatności są przyznawane w drodze decyzji. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: - posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004 (minimalna powierzchna - 1 ha); - utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; - został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisowo krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa wart. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: m.in. do roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Art. 7 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 2007r. stanowi, iż w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności przysługują posiadaczowi zależnemu. Z powyższych regulacji prawnych wprost i jednoznacznie wynika, iż pomoc jest udzielana na wniosek rolnika. Zgodnie z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93 (Dz.Urz. UEL z 2003r.,Nr 270 str. 1 ze zm.) rolnik oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności bezpośrednie do gruntów rolnych jest pomoc rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne, utrzymując je zgodnie z normami, decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Powyższe wynika wprost z cyt. art. 7 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 2007r. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Innymi słowy płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych i stanowi wkład finansowy do faktycznie prowadzonej działalności rolniczej. Konsekwencją tak wyraźnie przyjętej filozofii przyznawania dopłat jest fakt, iż właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których - w danym roku objętym przyznawaną płatnością - nie posiadał, nie prowadził na nich upraw, a więc nie utrzymywał ich zgodnie z normami. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, że wnioski o dopłaty złożył Skarżący, który - co bezspornie w sprawie ustalono - gruntów, których jest właścicielem, nie uprawiał, wydzierżawiając je innej osobie. Oznacza to więc, że Skarżący nie posiadał uprawnień do wnioskowania o przyznanie płatności. Podzielając powyższą ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, podkreślić wypada, iż bezpodstawność przyznania ich Skarżącemu w postępowaniu zwykłym została słusznie zakwestionowana w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto wbrew twierdzeniom Skarżącego organ II instancji w żaden sposób nie nakazywał organowi wznowienia postępowania i wydania przedmiotowej decyzji, wystąpił jedynie pismem z [...] maja 2009r. o ustalenie, cyt. "kto jest faktycznym użytkownikiem gruntów i komu przysługują dopłaty do gruntów". W związku z tym organ nadzoru pozostawił dla organu niższej instancji swobodę działania w przedmiocie dopłat do gruntów rolnych i od tego organu zależało zastosowanie trybu (w ramach obowiązujących przepisów) ustalenia faktycznego użytkownika oraz po ustaleniu stanu faktycznego podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego wskazującego, iż dopłaty do gruntów rolnych zostały potraktowane przez strony umowy jako czynsz dzierżawny należy wskazać, iż powyższe nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Czynsz dzierżawny i wszelkie związane spory w zakresie wykonywania umowy dzierżawy podlegają rygorom w zakresie prawa cywilnego. Natomiast kwestia dopłat do gruntów rolnych jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego. Na tej płaszczyźnie organ bada, czy osobie wnioskującej przysługują dopłaty do gruntów czy też nie. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie wnioskodawcy takie dopłaty nie przysługują. Przysługiwałyby natomiast osobie, która dzierżawi grunty od Skarżącego, po spełnienie określonych warunków (np. złożenie wniosku). W związku z powyższym kwestia związana z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy stronami umowy (czynsz dzierżawny, uiszczanie podatków przez Skarżącego itp.) nie ma wpływu na uprawnienia dotyczące składania wniosków o przyznanie dopłat do gruntów rolnych. Ponadto odnosząc się do zarzutu błędnego poinformowana o trybie postępowania i swoich uprawnieniach w sprawie składania wniosków o przyznanie płatności, Sąd uznał, że sprowadza się on do zakwestionowania przez Skarżącego zasady zaufania do organów państwa. W ocenie Sądu zarzut ten jest nie poparty żadnym dowodem i w związku z tym gołosłowny. Skarżący składając wniosek oświadczył, iż znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem i przyznanie płatności. Przepisy ustawy z 26 stycznia 2007r. w zakresie uprawnień do otrzymania płatności do gruntów rolnych, a w szczególności ww. art. 7 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 2007r. są jasne i nie wymagały żadnych konsultacji, gdyż tylko osobie faktycznie prowadzonej działalności rolniczą przysługują dopłaty do gruntów rolnych. Dodatkowo należy podnieść, iż Skarżący nie załączył na żadnym etapie postępowania umowy dzierżawy i w związku z tym trudno też uznać, iż to z tzw. "winy organu" wydana została decyzja z [...] listopada 2007r. Konkludując, w ocenie Sądu organy działały w niniejszej sprawie zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dopełniły powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.