II GSK 1277/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Gabriela Jyż Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B., J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 459/10 w sprawie ze skargi W. B., J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 21 marca 2011 r., sygn. akt SA/Wr 459/10, oddalił skargę W. B. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] maja 2010 r. nr SKO/OS-414/15/2010 w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej, stanowiącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez zezwolenia, z następującym uzasadnieniem. Wnioskiem z 30 grudnia 2008 r. W. B. oraz J. P. wystąpiły do Prezydenta Miasta L. o umorzenie należności w kwocie 41.003,37 zł, ustalonej w decyzji tego organu z [...] marca 2008 r. tytułem administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Skarżące powołały się na uchwałę Rady Miejskiej w L. z [...] października 2008 r. (nr [...]) w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odroczenia lub rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadających Miastu L. lub jej jednostkom organizacyjnym. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta L. odmówił umorzenia objętej wnioskiem należności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z [...] kwietnia 2009 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że organ ten powinien zbadać sprawę pod kątem przesłanek uprawniających strony do skorzystania z możliwości umorzenia należności przewidzianych w uchwale Rady Miejskiej w L. z [...] października 2008. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta L. decyzją z [...] czerwca 2009 r. odmówił umorzenia należności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że organ powinien dokonać szczegółowej analizy prawnej mającej na celu ustalenie, czy do umorzenia przedmiotowej należności może mieć zastosowanie wskazana wyżej uchwała. Prezydent Miasta L. decyzją z [...] lutego 2010 r. ponownie odmówił umorzenia należności pieniężnej – na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306, zm. MP z 2004 r. Nr 44 poz. 779) oraz art. 104 k.p.a. Organ podniósł, że realizując wskazania SKO w zakresie przeprowadzenia kompleksowej oceny prawnej przedmiotu niniejszego postępowania, zlecił sporządzenie analizy prawnej prof. Dr hab. W. R. z Zakładu Prawa Ochrony Środowiska we W., który jednocześnie jest członkiem Instytutu Nauk Prawnych PAN, z której wynika, że kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów przewidziane w art. 88 i 89 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.; dalej: u.o.p.) mają swój wyraźny reżim prawny oparty na ustawie o ochronie przyrody oraz na ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Podkreślono, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej L. z [...] października 2008 r. nie może mieć zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody, gdyż uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aczkolwiek wydana na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.), jest aktem prawa miejscowego, który nie może modyfikować reguł ustalonych w akcie prawnym rangi ustawowej, tworzącym zamknięty katalog trzech ulg (umarzanie, odraczanie, rozkładanie na raty) w spłacie należności pieniężnych określonych w ustawie, w tym wypadku – ustawie o ochronie przyrody. Skarżące W. B. i J. P. wniosły odwołanie od powyższej decyzji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, decyzją z [...] maja 2010 r., podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję SKO, stwierdzając, że nie narusza ona prawa. Zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął brak podstaw do umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia – choć z nieco innych przyczyn niż w niej wywiedziono. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że art. 88 u.o.p. tworzy zamknięty katalog norm regulujących kwestie umarzania, odraczania i rozkładania na raty administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa. W ocenie Sądu nie mają one w tej materii charakteru kompleksowego, który wyłączałby wprost stosowanie innych regulacji. Sąd podkreślił, że analiza redakcji całego art. 88 u.o.p. wskazuje, że ust. 4 i 6 regulują przypadki obligatoryjnego umarzania kar w razie zaistnienia przewidzianych tam przesłanek, jednak przepis ten nie daje możliwości umarzania kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Zdaniem Sądu przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wyłączają możliwości umarzania kar na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, o ile są ku temu podstawy zawarte w stosownych odrębnych unormowaniach ustawowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.; dalej: p.w.f.p.) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 stycznia 2010 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: dawna u.f.p.). Skoro więc wniosek skarżących wpłynął pod rządami dawnej ustawy o finansach publicznych, a postępowanie zakończyło się dopiero [...] maja 2010 r. (decyzja ostateczna SKO), należało w sprawie stosować przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 r. W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, tj. do 31 grudnia 2009 r. środki finansowe pozyskiwane z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia stanowiły dochód gminnego funduszu celowego, a nie gminy. Sąd stwierdził, że gminne fundusze celowe ochrony środowiska funkcjonowały jako wyodrębnione rachunki bankowe gminy, ale nie można uznać z tego powodu, by były tożsame z pojęciem budżetu gminy lub jej jednostki organizacyjnej. Sąd wskazał, że przepis art. 43 ust. 2 dawnej u.f.p. dotyczy wyłącznie należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, zatem nie są nim objęte samorządowe fundusze celowe, gdyż te działały poza budżetem, były bowiem z niego wyodrębnione pod względem formalnoprawnym (art. 29 dawnej u.f.p.) – w celu gromadzenia środków pieniężnych ze ściśle określonych źródeł i realizacji konkretnie określonych celów. Ponadto, zgodnie z ust. 5 art. 402 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej, wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowiły w całości przychód gminnego funduszu gminy, z której terenu usunięto drzewo lub krzewy. Zmiana w tym zakresie od 1 stycznia 2010 r., zgodnie z którą należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy, została wprowadzona w związku z koniecznością dostosowania systemu finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w tym form organizacyjno-prawnych instytucji ochrony środowiska, do rozwiązań zawartych w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że do omawianych należności nie ma zastosowania art. 2 § 1 pkt 1-4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), gdyż dotyczy sytuacji pobierania należności jedynie przez organy podatkowe, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydający decyzję w sprawie wymierzenia rzeczonej kary nie działa w takim charakterze. Ustęp 2 § 2 tego artykułu dotyczy zaś niepodatkowych należności budżetu państwa, a zatem nie obejmuje swoją dyspozycją należności przypadających na rzecz innych budżetów (np. jednostek samorządu terytorialnego) lub pozabudżetowych, jakimi są fundusze celowe. Z kolei kategoria opłat nie odnosi się do sankcji administracyjnych w postaci kar administracyjnych, gdyż – w przeciwieństwie do grzywien i kar pieniężnych – opłaty są nakładane w celu pokrycia publicznych potrzeb finansowych i stanowią rodzaj świadczenia wzajemnego na rzecz korporacji publicznoprawnych w zamian za oferowane przez nie świadczenia lub urządzenia, które w całości lub w części w sposób szczególny służą jednostkom lub określonym grupom osób, przysparzając im korzyści. W. B. i J. P. złożyły skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono "Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcie, iż w toczącym się postępowaniu z wniosku skarżących o umorzenie należności pieniężnej, stanowiącej administracyjną karę pieniężną, brak było podstaw prawnych do rozważenia przez organa administracji możliwości umorzenia tej należności z tzw. względów społecznych, poprzez błędną wykładnię przepisów ww. ustaw, która to wykładnia legła u podstaw wydania zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego i przytoczono argumenty uzasadnienia wyroku. Wskazano, że w obowiązującym stanie prawnym istnieją przesłanki do umorzenia należności pieniężnej, bowiem wniosek o umorzenie kary administracyjnej oparto o postanowienia uchwały Rady Miasta L. nr [...] (aktualnie obowiązującej), ewentualnie o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły tzw. przesłanki społeczne do umorzenia należności. Stwierdzono, że niewłaściwa jest wykładania prawa dokonana przez WSA we W. polegająca na stwierdzeniu, że ponieważ wniosek skarżących wpłynął pod rządami dawnej ustawy o finansach publicznych, lecz postępowanie zakończyło się dopiero [...] maja 2010 r. wydaniem ostatecznej decyzji przez SKO (więc pod rządami nowej ustawy o finansach publicznych, która to ustawa zdaniem WSA przewiduje możliwość umorzenia takiej należności). Podniesiono również, że wątpliwości może budzić także stwierdzenie przez Sąd braku możliwości stosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w tym przepisów o przedawnieniu należności pieniężnych z tytułu podatków, opłat i innych należności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod uwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej wyznacza kasator poprzez wskazanie podstaw i zarzutów kasacyjnych. Z kolei przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjnej można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i jak należy dany przepis rozumieć, bądź wykazanie naruszenia przepisów postępowania i istotnego wpływu tegoż naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a nie organy orzekające. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pism w postępowaniu sądowym (art. 46 i nast. p.p.s.a.) oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, wniosek co do sposobu rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna niespełniająca ww. wymogów uniemożliwia ocenę jej zasadności. Dlatego też sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.), który w założeniu ma zapewnić sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania właściwe dla skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że sposób sformułowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutów kasacyjnych nie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wprawdzie powołał art. 174 p.p.s.a., co sugeruje oparcie jej na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w tym przepisie. Zarzut kasacyjny sprowadza się do wskazania dat i tytułów trzech aktów prawnych i ogólnikowego przypisania Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów tychże aktów jako przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię. Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), dokonania kontroli zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, nie wskazał w podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) żadnego przepisu prawa, który został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. W świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należało podać naruszony zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis prawa materialnego z określeniem sposobu jego naruszenia oraz wyjaśnieniem, na czym to naruszenie polegało i jak wobec tego należało dany przepis wykładać lub stosować. Poza ogólnym zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna, aczkolwiek oparta na przepisie art. 174 p.p.s.a., nie zawiera również żadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, nie wskazano bowiem przepisu natury procesowej, którego naruszenie można by przypisać Sądowi pierwszej instancji. Także w tym zakresie uniemożliwiona jest kontrola zasadności skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powyżej powodów w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.