II SA/Łd 755/10

Dnia 16 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. P., B. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta Z., decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., ustalił dla E. A.-R. oraz Z. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie istniejących budynków sali okolicznościowo-bankietowej; zmianie sposobu użytkowania części budynku na pokoje gościnne oraz przebudowie istniejących zjazdów, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. A. 63 A, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...]. W uzasadnieniu owej decyzji organ wskazał, iż z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy dla przedmiotowej działki ustalono po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zgodnie z u.p.z.p. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dalej organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 28 lipca 2009r. M. P., B. P., A. P., A. P., J. P. i M. P., właściciele sąsiedniej działki o numerze [...], wyrazili swój sprzeciw wobec lokalizacji planowanej inwestycji, na terenie bezpośrednio sąsiadującym z nieruchomością, będącą ich własnością. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu podali, iż planowana inwestycja wpłynie negatywnie na warunki życia mieszkańców sąsiednich posesji (poprzez hałas, zanieczyszczenia oraz utrudnienie ruchu pieszego). Ponadto strony zwróciły uwagę na zły stan techniczny budynków, przeznaczonych do zagospodarowania pod planowaną inwestycję. Prezydent Miasta Z. podniósł, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest organem odpowiedzialnym za kontrolę stanu technicznego budynków. W jego kompetencjach leży wyłącznie ocena zgodności funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zdaniem organu pierwszej instancji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest więc możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w przytoczonym przepisie, a teren, na którym planowana jest inwestycja, spełnia przesłanki wynikające z art. 61 w/w ustawy, bowiem: - sklasyfikowany jest w rejestrze gruntów, jako budowlany (Ba), nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; - posiada dostęp do drogi publicznej, tj. drogi krajowej, którą jest ul. A.; - posiada zabudowę sąsiednią, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; - zasilanie w media zapewnione jest na bazie istniejących przyłączy. Z przeprowadzonej analizy zagospodarowania terenu wynika, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się przede wszystkim budynki, w których prowadzona jest pozaprzemysłowa działalność gospodarcza, m.in.: usługowa (gabinet weterynaryjny, hafciarnia), handlowa (dystrybutor rajstop, hurtownia alkoholi), drobna produkcja (produkcja opakowań foliowych). Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dominuje tylko po przeciwległej stronie ulicy A., w związku z tym organ stwierdził, iż planowana inwestycja zgodna jest z aktualnym zagospodarowaniem terenu. Nadto Prezydent Miasta Z. nadmienił, iż w istniejących budynkach znajdujących się na terenie objętym decyzją istniała sala weselna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową. Inwestorzy, którzy wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, określili zakres planowanej inwestycji jako rozbudowę istniejących budynków sali okolicznościowo-bankietowej oraz zmianę sposobu użytkowania części budynku na pokoje gościnne. Rozbudowa dotyczy łącznika budynku dawnej sali weselnej oraz dawnej stodoły z przeznaczeniem na pomieszczenia gospodarcze oraz gastronomiczne, których powstanie uzasadnione jest przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz. U. Nr 104, poz. 1096 ze zm). Inwestycja realizowana będzie na terenach pozaprzemysłowej działalności gospodarczej, jako uzupełnienie tej zabudowy. Teren przedmiotowej działki był przeznaczony pod usługi dla rolnictwa oraz usługi rzemiosła w obowiązującym do 31 grudnia 2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem w ocenie organu jest zgodna z istniejącym zagospodarowaniem i nie powoduje kolizji urbanistycznej. Z uwagi na fakt, że nowa zabudowa ograniczać się będzie do łącznika budynków dawnej sali weselnej oraz dawnej stodoły w głębi działki, organ odstąpił od określenia maksymalnej szerokości elewacji frontowej, gdyż ta nie ulegnie zmianie w odniesieniu do budynku frontowego. Z kolei zapis dotyczący wysokości zabudowy, geometrii dachu oraz formy architektonicznej i detalu architektonicznego wprowadza wymóg dostosowania w/w parametrów i cech nowej zabudowy do parametrów istniejących budynków. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. P., B. P., A. P., A. P., J. P. i M. P. Zarzucili, że przy realizacji spornej inwestycji nie będzie możliwy wyjazd z nieruchomości odwołujących się na ul. A., z powodu nagminnego parkowania samochodów przez gości imprez przed bramą wjazdową owej nieruchomości. Nadto, ze względu na odbywające się imprezy, samochody będą parkowane również na poboczach i chodnikach, a uczestnicy imprez, w znacznej ilości nietrzeźwi, będą wylegać na ruchliwą ulicę, ulegając wypadkom, jak to miało miejsce w poprzednich latach. Zdaniem stron brak jest technicznych możliwości realizacji zapisu, dotyczącego ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas i wibracje z tytułu nagłośnienia imprez okolicznościowo-bankietowych. Nadto nie został spełniony wymóg zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego zainteresowanych osób zamieszkujących w pobliżu nieruchomości przeznaczonej pod sporną inwestycję. Dalej strony wskazały, że ich zdaniem nie odpowiada prawdzie stwierdzenie, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się przede wszystkim budynki, w których prowadzona jest pozaprzemysłowa działalność gospodarcza, bowiem na terenie poddanym analizie na 42 opisane działki, 22 jest zamieszkałych. Pozostałe niezamieszkałe tereny umiejscowione są na południe od ul. B w kierunku rzeki A i na północ od ul. C. W konkluzji odwołujący się wnieśli o uchylenie wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy, która objęła czterdzieści dwie nieruchomości wynika, że w obszarze analizowanym występuje bardzo zróżnicowana zabudowa, tj. zabudowa zarówno o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym, jednorodzinnym zintegrowanym wraz z budynkami gospodarczymi, jak i zabudowa o charakterze usługowym i produkcyjnym. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu (zważywszy również na istnienie na przedmiotowej działce sali okolicznościowo-bankietowej), projektowana inwestycja nie będzie ani nowością ani wyłomem, a wręcz przeciwnie - stanowić będzie kontynuację utrwalonej w terenie funkcji i kontynuację sposobu zagospodarowania terenu. Również w zakresie parametrów zabudowy, z uwagi na ich zróżnicowanie w terenie analizowanym, wskazać należy, że ustalenia decyzji odpowiadają parametrom istniejącej zabudowy, co do stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,5, udziału powierzchni biologicznie czynnej 15 %, wysokości do okapu/gzymsu budynków sąsiednich, geometrii dachu do 45 stopni i symetrycznemu nachyleniu połaci dachu. Planowana inwestycja nawiązuje funkcją do już istniejącej zabudowy, a istniejąca zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy także w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i linii zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej ul. A, zaś postanowienie wydane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, potwierdza możliwość skomunikowania inwestycji z pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Analizowany teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem teren sklasyfikowany jest w rejestrze gruntów, jako budowlany. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wydana decyzja o warunkach zabudowy, wprowadza warunki dotyczące praw osób trzecich, stanowiąc m.in. o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Okoliczność związana z podniesionym w odwołaniu problemem parkowania na terenie ulicy nie jest kwestią błędu wydanej decyzji, czy jej niezgodności z prawem, ale co najwyżej przejawem pewnych zachowań osób, nie będących adresatami decyzji. Wydana decyzja wskazuje na konieczność zapewnienia 20 miejsc parkingowych, co ma prowadzić do parkowania samochodów gości na terenie nieruchomości inwestora, a nie poza nią. Sposób obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji został uzgodniony z zarządcą drogi, który uznał, że przy istniejącym stanie układu komunikacyjnego może on odbywać się na dotychczasowych warunkach, wskazując jednocześnie, że planowana przebudowa ulicy może ten stan w przyszłości poprawić i uregulować. Kończąc, Kolegium podniosło, że zasada wynikająca z art. 6 u.p.z.p. dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości. Zatem właściciel przedmiotowej działki ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Kolegium na tym etapie postępowania, wyrażającym się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, interes ten nie został naruszony. Podniesiony zarzut niezawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu nie jest zasadny, bowiem jak wynika z załączonej do akt dokumentacji, strony postępowania były zawiadamiane o poszczególnych etapach postępowania, lecz korespondencja nie jest przez strony z urzędu pocztowego odbierana i jest zwracana przez pocztę po upływie terminów ustawowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. P., B. P. i J. P., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Z. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: niezgodność z wymaganiami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., brak zapewnienia bezpiecznego dostępu do drogi publicznej, brak zapewnienia ochrony dla osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje oraz nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i nie powiadomienie ich o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( § 2 ). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Warto także wskazać, iż po myśli art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 58/07, Lex nr 465665). Celem ustawodawcy, wprowadzającego w życie u.p.z.p., nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Przedmiotowa działka położona jest wśród działek o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki, w których prowadzona jest pozaprzemysłowa działalność gospodarcza, m.in.: usługowa (gabinet weterynaryjny, hafciarnia), handlowa (dystrybutor rajstop, hurtownia alkoholi), drobna produkcja (produkcja opakowań foliowych). Poza tym z przeprowadzonej analizy wynika, że nowy budynek planowany przez inwestorów, będący w istocie łącznikiem między istniejącymi już budynkami sali bankietowej i stodoły, ma być dostosowany do budynków istniejących pod względem formy architektonicznej i kąta nachylenia dachu. Ponadto sporna inwestycja nie jest nowością na tym terenie, bowiem sala bankietowa tam faktycznie istnieje, jest tylko od jakiegoś czasu niewykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Skoro zatem kontynuacja funkcji oznacza, iż nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego musi się jedynie mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i jest dopuszczalny o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją, to uznać należy, iż planowana w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można pogodzić istnienie zabudowy mieszkaniowej z istnieniem na danym terenie budynku o funkcji usługowej, tj. sali okolicznościowo-bankietowej, posiadającego pokoje gościnne. Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze, np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole (zob. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501-503). Wobec powyższego uznać należy, iż ponowne świadczenie usług w przedmiotowej sali okolicznościowo-bankietowej, budowa łącznika między istniejącymi już budynkami, zmiana sposobu użytkowania części budynku, poprzez jego adaptację na pokoje gościnne, czy przebudowa istniejących zjazdów nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, podobnie jak zamiar doprowadzenia zniszczonych budynków do odpowiedniego stanu technicznego. Poza tym, stosownie do treści art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta, m.in. po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W niniejszej sprawie, przed wydaniem przedmiotowej decyzji, takie uzgodnienia zostały poczynione. Świadczą o tym postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...], o uzgodnieniu spornej inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego ulicy B (dokument nr 10 akt administracyjnych) oraz postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z dnia [...], znak: [...], o uzgodnieniu tejże inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], relacji Z. - K. W tym miejscu godzi się wskazać, że powyższe uzgodnienia bezsprzecznie wskazują, iż teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nadto we wskazanym postanowieniu z dnia [...] inwestor został zobowiązany do zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Wskazano w nim również, że istniejący układ budynków na działce, na której ma być realizowana inwestycja, nie pozwala na zmniejszenie liczby zjazdów. Jednocześnie organ uzgadniający inwestycję zalecił inwestorowi, by jeden z istniejących zjazdów pełnił funkcję wjazdu, zaś drugi funkcje wyjazdu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w ich oznakowaniu, a same zjazdy powinny zostać odpowiednio przebudowane, by pełnić wskazane funkcje. W ocenie Sądu powyższe wytyczne mają na celu zapewnienie bezpiecznego korzystania z owych zjazdów, zlokalizowanych przy drodze krajowej Nr [...], o co postulowali skarżący zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w samej skardze. Odnośnie zarzutu pominięcia w postępowaniu w charakterze stron innych właścicieli okolicznych działek, wypada wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stąd zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a. Przy czym istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje. Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są więc z pewnością inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy to postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( zob. m. in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1016/06 Lex nr 355287). Zatem należy uznać, że nawet umiejscowienie działki danej osoby w bliskim sąsiedztwie działki przeznaczonej pod inwestycję, nie oznacza każdorazowo, że właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. Zatem stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących ( przy czym nie chodzi tu jedynie o bezpośrednie sąsiedztwo) z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną w sytuacji, gdy planowana inwestycja wiążą się z powstaniem uciążliwości oddziałujących na te nieruchomości. W każdej bowiem sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych - poza inwestorem - osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej w niniejszej sprawie wynika, że na sąsiedniej działce nr [...] zlokalizowany jest gabinet weterynaryjny, a na sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną działkach [...] i [...] działa hafciarnia. Trudno zatem uznać, że wznowienie działalności w sali okolicznościowo – bankietowej będzie negatywnie oddziaływać na owe nieruchomości. Wobec tego, w ocenie Sądu, nie trafny jest zarzut pominięcia właścicieli sąsiednich nieruchomości w przeprowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym. Wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. m.o.