VII SA/Wa 1323/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i J. K. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010r. nakazującą H. i J. K. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 20,50 x 3,50 m (4 boksy dla koni) z dwoma przyległymi magazynami na paszę, wybudowanego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 200 r., na wniosek Z. G., w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie obiektów drewnianych służących jako stajnie i magazyny, wybudowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2009r. ustalono, że na powyższej nieruchomości jest usytuowany obiekt o konstrukcji drewnianej ze ścianami obitymi deskami i dachem drewnianym pokrytym papą. Obiekt o wymiarach 20,50 x 3,50 m i wysokości w kalenicy 3.30 m. ustawiony jest na legarach drewnianych i składa się z czterech boksów dla koni. Z oświadczenia J. K. złożonego do protokołu nr [...] wynika, że przedmiotowe boksy powstały w 2009r. Podczas kontroli i prowadzonego postępowania wyjaśniającego inwestor okazał zgłoszenie z dnia 28 listopada 2008 r. dot. budowy budynków gospodarczych o wymiarach 3.50 x 4.40 m. Jednakże z ustaleń organu I instancji wynika, że powyższe zgłoszenie nie odnosi się do przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wstrzymał roboty budowlane i nałożył na H. i J. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia niezbędnych dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zobowiązani nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z nałożonego na nich obowiązku. Jednakże pismem z dnia 7 marca 2010r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o przedłużenie terminu do końca marca 2010r. Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał H. i J. K. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 20,50 x 3,50 m (4 boksy dla koni) z dwoma przyległymi magazynami na paszę, wybudowanego na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie H. i J. K. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z całością akt sprawy, treścią zaskarżonej decyzji i złożonego odwołania wskazał, że do odwołania dołączone zostały projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożenie żądanej dokumentacji na etapie postępowania odwoławczego obliguje organ II instancji do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi podstawowemu celem zapewnienia oceny złożonej dokumentacji przez ten organ. Ponadto organ wskazał, że H. i J. K., w wyznaczonym terminie, nie wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Jednak pismem z dnia 7 marca 2010r. zwrócili się do organu I instancji o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, określonych w ww. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji winien rozważyć możliwość przedłużenia terminu wyznaczonego do złożenia dokumentów. Ponadto organ II instancji wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia wymiarów przedmiotowego obiektu. Z porównania projektu budowlanego autorstwa mgr inż. J. W. z marca 2010r. z zaskarżoną decyzją nie wynika, która część budynku projektowanego obiektu jako budynek inwentarsko składowy o konstrukcji drewnianej objęta jest nakazem rozbiórki. Brak precyzyjnego wskazania zakresu i przedmiotu niniejszego postępowania czyni niemożliwym wykonanie obowiązków nakładanych przez organ I instancji. W konkluzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i przedwcześnie nałożył na inwestorów nakaz rozbiórki. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest projektu zagospodarowania działki, brak właściwego zaświadczenia o zgodności pobudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestorzy nie zachowali terminu do dostarczenia żądanych dokumentów i złożyli niewłaściwy projekt budowlany. W ocenie skarżącego powyższe oraz fakt, że decyzja Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stajni i biegalni dla koni na działce nr ew. [...] w [...] ul. [...] "w pełni uzasadnia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia i [...] marca 2010r. nakazującą rozbiórkę". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie ma charakter kasatoryjny i zostało wydane w oparciu o art. 138§2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się przy tym pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie a prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. I tak - jak wynika z uzasadnienia decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przyczyną, dla której organ ten nakazał rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania było niespełnienie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. O ile - co do zasady - racje ma ten organ co do tego, że zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 organ nakazuje rozbiórkę obiektu, o tyle przepis ten nie mógł mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy na tym etapie postępowania. Jak trafnie zauważył [...] WINB w dniu 8 marca 2010r. (data wpływu) inwestorzy złożyli pismo z prośbą o przedłużenie terminu na "przeprowadzenie procesu legalizacji" do końca marca 2010 roku. Organ I instancji w żadem sposób nie ustosunkował się do tego wniosku. Wprawdzie załatwienie tego wniosku (zarówno pozytywnie jak i odmownie) nie wymaga szczególnej formy np. postanowienia jednakże w każdym przypadku organ, który ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa) winien ustosunkować się do tego wniosku np. w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę. W niniejszej sprawie organ I instancji nie odniósł się do tego żądania co skutkowało prawidłowym przyjęciem przez organ odwoławczy, że decyzja ta została wydana co najmniej przedwcześnie. Podkreślenia przy tym wymaga, że termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3, którego bezskuteczny upływ powoduje obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki nie jest terminem prekluzyjnym, ale ma charakter procesowy. Takie stanowisko przyjął także WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 380/08 w wyroku z dnia 22.10.2008r. (Lex 505895) a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela. Oznacza to, że termin ten może być w dowolny sposób zarówno przedłużany jak i skracany. Powyższe tym więcej uzasadnia prawidłowość przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że w razie złożenia wniosku o przedłużenie terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 organ winien do wniosku tego się ustosunkować. Nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że jak wynika z treści odwołania żądane dokumenty zostały dołączone do odwołania a zatem w terminie, o który prosił inwestor. Prawidłowo także organ odwoławczy ocenił, że ze złożonego projektu nie wynika, ponad wszelką wątpliwość, która część budynku stanowiącego przedmiot postępowania podlega rozbiórce. W zatem okoliczność ta wymaga dodatkowo wyjaśnienia przez organ i ewentualnie sprecyzowania zakresu robót budowlanych, które zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej a objętych niniejszym postępowaniem. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w postępowanie wyjaśniające zostało przez organ I instancji przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77§1 kpa a rozstrzygnięcie sprawy wymaga jego ponownego przeprowadzenia w znacznej części. W konsekwencji prawidłowo organ zastosował normę art. 138§2 kpa uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Natomiast jako przedwczesne - na tym etapie postępowania - należy uznać zarzuty skarżącego zawarte w skardze. I tak: kwestie prawidłowości i kompletności projektu budowlanego jak i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna być zbadana przez organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia tegoż projektu w oparciu o art. 49 Prawa budowlanego. Natomiast na obecnym etapie postępowania, gdy żaden z organów nie rozstrzygał w tej kwestii jako przedwczesne należało uznać odnoszenie się do tych zarzutów. I dodatkowo Sąd podkreśla, że - jak zostało wyżej wskazane - wprawdzie decyzja kasatoryjna stanowi wyjątek od zasady, że organ odwoławczy winien merytorycznie sprawę rozpoznać jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie takiej decyzji np. w oparciu o złożone dokumenty na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności albowiem pozbawiłoby obie strony oceny kwestii, o których mowa w art. 49 Prawa budowlanego przez dwa organy nadzoru budowlanego. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy -skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.