I OW 119/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim w przedmiocie: rozpoznania wniosku A. Z. i R. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września1980 r. Dec. nr [...] o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości zabudowanej, położonej we wsi P., stanowiącej własność J. i A. małżonków Z. postanawia: wskazać Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego jako organ właściwy w sprawie rozpoznania wniosku A. Z. i R. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnioskiem z dnia 20 lipca 2010 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, powstałego pomiędzy Kolegium a Wojewodą Kujawsko – Pomorskim w przedmiocie rozpoznania wniosku A.Z. i R.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1980 r. nr [...] orzekającej o nieodpłatnym przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości zabudowanej o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] S. oraz w rejestrze gruntowym wsi P. pod nr [...] jako własność J. i A. małż. Z.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. A.Z. i R.Z. wystąpili do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1980 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko – Pomorski na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał w/w wniosek do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B.. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Kujawsko-Pomorski powołując się na postanowienie NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt OW 105/2004, wskazał na domniemanie kompetencji Kolegium do rozpatrzenia wniosku stron. Kolegium we wniosku o rozstrzygnięcie sporu stwierdziło, że nie podziela powyższego poglądu. Wskazano, że w doktrynie i orzecznictwie została przyjęta zasada, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji, a w razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.. W ocenie Kolegium, przy wskazywaniu organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie zakończonej decyzją na podstawie art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego, a zatem należącej, w okresie obowiązywania powyższego przepisu, do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej, podstawę prawną będą stanowić przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. W ocenie Kolegium, mając na uwadze, że z przepisów ustaw odrębnych nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, organem właściwym jako organ wyższego stopnia w sprawie niniejszej Wojewoda Kujawsko-Pomorski. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] września 1980 r. została wydana przez organ administracji, którego nie ma w obecnej strukturze organów administracji publicznej. Nie można z góry przyjmować założenia, że sprawy załatwione przed reformą z 1990 r. przez terenowe organy administracji państwowej należą do organów administracji rządowej. Zrzekanie się własności nieruchomości, mimo, że przypisane administracji rządowej, zostało przekazane po reformie administracji publicznej w 1990 r. organom gmin jako zadanie zlecone. Artykuł 157 § 1 k.p.a. zawiera generalną zasadę, według której właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Według art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. K.p.a. w art. 17 pkt 1 również wskazuje samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wymienione wyżej przepisy k.p.a. i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie uzależniają tej właściwości od rodzaju zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zatem w sprawie, stanowiącej przedmiot niniejszego sporu kompetencyjnego, organem właściwym do jej rozstrzygnięcia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponieważ kolegium, a nie wojewoda, jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w myśl art. 17 pkt 1 k.p.a., chyba że ustawy szczególne stanowiłyby inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość, powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie, będący sporem negatywnym, dotyczy wyznaczenia organu, w zakresie kognicji którego leży rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1980, orzekającej o nieodpłatnym przejęciu na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości. Spór powstał na tle zmian stanu prawnego. W ich wyniku zmieniały się podstawy prawne podejmowania tego rodzaju decyzji w kontekście wyznaczania organów, które takie decyzje mogły podejmować. Podstawą prawną decyzji, w stosunku do której aktualnie należy przeprowadzić postępowanie na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności był art. 179 § 1 k.c. W momencie podejmowania tej decyzji organem właściwym był naczelnik, następnie, w ramach zmian wywołanych ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), w jej art. 5 pkt 12 lit. b) przekazano materie dotychczas leżące w kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (którym był Naczelnik) do kompetencji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. W ramach tych materii mieściła się także kompetencja do wyrażania zgody na zrzeczenie się nieruchomości przez właściciela na rzecz Państwa. Następnie, na gruncie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zadania administracji rządowej ogólnej oraz jej kierowników przeszły, w wyniku braku uregulowań szczególnych, na starostę. Znalazło to także wyraz w zmianie treści art. 179 § 1 k.c., bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. to starosta został wskazany jako organ wyrażający zgodę na zrzeczenie się (w miejsce dotychczas wskazanego kierownika rejonowego organu rządowej administracji ogólnej). Kolejna zmiana dokonana została w nowelizacji kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 49, poz. 408), na gruncie której nieruchomość przechodzić miała na rzecz nie Skarbu Państwa, lecz gminy, przy czym zrezygnowano z wymogu zgody właściwego organu na zrzeczenie się własności przez dotychczasowego właściciela. W wyniku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności art. 179 k.c. z art. 165 Konstytucji RP z powodu naruszenia pozycji ustrojowej gmin (wyr. z dnia 15 marca 2005 r., K 9/04, Dz. U. Nr 48, poz. 462, OTK 2005, poz. 24) przepis ten przestał obowiązywać. W ocenie Składu Orzekającego NSA, trafnie argumentuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., iż do wskazanej wyżej ostatniej zmiany stanu prawnego, kompetencje w zakresie materii, do których należał przedmiot decyzji, o stwierdzenie nieważności której występuje wnioskodawca, należały do kompetencji organów administracji rządowej. Nie jest natomiast zasadny, nierozwinięty argumentacyjnie, pogląd wyrażony w odpowiedzi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na wniosek SKO o rozstrzygnięcie sporu, iż zrzekanie się własności nieruchomości, mimo, że przypisane administracji rządowej, zostało przekazane po reformie administracji publicznej w 1990 r. organom gminy jako zadanie zlecone. Reguła kompetencyjna jest tu bowiem jasna (przyznaje ją także na s. 2 uzasadnienia odpowiedzi Wojewoda, mówiąc o zmianach z r. 1990 i z r. 1998) i niezależna od wskazanej wyżej zmiany podmiotu, na rzecz którego następuje zrzeczenie się własności. Wynika to także pośrednio z treści uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 10/96, ONSA 1997/3/103), w tezie której terenowy organ rządowej administracji ogólnej został uznany organem właściwym także wtedy, gdy grunt stał się mieniem gminy. Wprawdzie w uchwale szło wznowienie postępowania, niemniej dotyczy ona analogicznej kompetencji organu, nie mającej bezpośredniego związku ze strukturą własnościową na gruncie wskazanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji. Na gruncie wspomnianego orzeczenia TK oraz wynikającego z tego wyroku faktu nieobowiązywania wskazanej wcześniej regulacji w aktualnym stanie prawnym, a także w związku z przytoczoną wyżej argumentacją NSA należy przyjąć, że organem, w kompetencji którego leżało udzielanie zgody na takie zrzeczenie się w postaci decyzji administracyjnej był starosta. Przemawia to za przyjęciem, iż organem kompetentnym w zakresie przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jest organ administracji rządowej wyższego stopnia w stosunku do organu, do którego należało podejmowanie tych decyzji przed ostatnią zmianą treści art. 179 k.c. Pogląd powyższy ulega ponadto wzmocnieniu w wyniku nałożenia na powyższą argumentacje treści art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), na gruncie której wojewoda, jako organ administracji rządowej w województwie, jest organem właściwym we wszystkich, niezastrzeżonych do właściwości innych organów, sprawach z zakresu tej administracji. W tym kontekście Skład Orzekający przyjmuje, iż organem nadrzędnym w stosunku do starosty jako organ wyższego stopnia (art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy) jest wojewoda i to ten organ, na gruncie art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1980 r. [...], orzekającej o nieodpłatnym przejęciu na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości Art. 157 § 1 k.p.a. określa bowiem, iż właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Odnosząc to wskazanie do organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który podjął decyzję, w sytuacji, gdy kompetencje te uległy zmianie w taki sposób, że aktualnie nie ma organu przejmującego kompetencje organu z daty podejmowania decyzji, któremu można byłoby przypisać tę właściwość, organem, w stosunku do którego należy wyznaczyć organ wyższego stopnia, jest organ, który jako ostatni w ciągu zmian ustawodawczych był organem kompetentnym do podejmowania tego rodzaju decyzji, jak ta będąca przedmiotem wniosku. Przyjmując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.