II SA/Gl 1086/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Referent stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg A. W. i J. K. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania 1) ze skargi J. K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę A. W.; 3) zasądza od Rady Miasta R. na rzecz skarżącej J. K. 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta R. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi krajowej nr [...] od km 31 + 889 do km 39 + 969 wzdłuż ulicy [...] i [...]. W § 1 uchwały stwierdzono, że utworzony obszar ograniczonego użytkowania obejmie obiekty budowlane na terenach podlegających ochronie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zasięgu 200 metrów od linii zewnętrznej pasa drogowego po obu stronach jezdni. W obszarze ograniczonego użytkowania ustalono trzy podobszary (§2), a także ustalono ograniczenia (§ 3) i specjalne wymagania techniczne dotyczące budynków (§ 4). Granice obszaru przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. W załączniku nr 2 zawarto wykaz działek ewidencyjnych, które w całości lub części znajdują się na terenie obszaru ograniczonego użytkowania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 z zm.) oraz art. 135 ust. 1, 3, 3 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 z zm.). W uzasadnieniu podano, że droga krajowa nr 78 na odcinku od północnej granicy Miasta R., wzdłuż ul. [...] i [...] do ronda Europejskiego została przebudowana. Opracowana po zakończeniu inwestycji analiza porealizacyjna wykazała znaczne przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. W celu dotrzymania wymaganych przepisami standardów jakości środowiska należałoby wybudować wysokie ekrany dźwiękochłonne. Ekrany takie powodowałyby utrudnienia w poruszaniu się mieszkańców, pogarszały widoczność i przewietrzenie terenu. W związku z tym zdecydowano o wprowadzeniu obszaru ograniczonego użytkowania. Na powyższą uchwałę skargi złożyli A. W. i J. K. Skargi zostały poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszeń prawa odpowiednio z dnia [...]r. (A.W.) i [...]roku (J. K.). Zarządzeniem z dnia [...]roku skargi zostały połączone celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. A. W. zarzucił, że uchwała z dnia 17 czerwca 2009 r. została podjęta z naruszeniem art. 7, 21 i 64 Konstytucji oraz art. 7, 70, 77 i 80 kpa, art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także art. 271 kpa. W konsekwencji tych naruszeń domagał się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem działki położonej przy ul. [...] o nr ewid. 251, pow. 4428 m2, z czego grunty pod tereny mieszkalne stanowią 612 m2. Działka nie została jednak objęta obszarem ograniczonego użytkowania, mimo objęcia izofonami stanowiącymi granice obszaru, bowiem zgodnie z planem miejscowym nie podlega ona ochronie przed hałasem. W ocenie skarżącego nie objęcie obszarem (wykazem) jego działki stanowi naruszenie art. 135 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Nadto zaskarżona uchwała została podjęta bez rozpatrzenia przesłanek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Analiza porealizacyjna nie odnosi się do rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, natomiast wskazuje na potrzebę budowy ekranów. Autor skargi odniósł się także do zagadnień związanych z samą przebudową przedmiotowej drogi krajowej oraz możliwością dostępu do informacji związanych z samą inwestycją i ustanowieniem strefy. Rada Miasta R. wniosła w pierwszym rzędzie o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że wezwanie o usunięcie naruszeń z dnia [...] roku zostało skierowane w stosunku do uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, przed jej ogłoszeniem i wejściem w życie. Uchwała została bowiem ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] roku (Dz. Urz. Nr 164, poz. 3086), a weszła w życie w dniu [...]r. W przypadku przyjęcia przez Sąd dopuszczalności skargi, Rada wnosiła o jej oddalenie. Działka skarżącego nie znajduje się bowiem w ustanowionym obszarze ograniczonego użytkowania, co wynika z załącznika mapowego do zaskarżonej uchwały. Działka ta istotnie znajduje się w obszarze akustycznego oddziaływania drogi, lecz obszar ten nie jest równoznaczny z obszarem ograniczonego użytkowania. Z art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska i wydanego na jego podstawie rozp. Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku wynika jakie tereny są chronione przed dopuszczalnymi poziomami dźwięku, a z kolei o przeznaczeniu terenu decyduje plan miejscowy. Działka skarżącego w planie jest oznaczona symbolem "U" – usługi, a tereny przeznaczone pod usługi nie podlegają ochronie i nie mogą być objęte obszarem ograniczonego użytkowania, co wynika z art. 113 ustawy. Nadto, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 poś, to stosownie do art. 114 ust. 2 dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W dalszej części odpowiedzi na skargę podano, że przebudowywana droga jest inwestycją, która zgodnie z § 2 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć (...) – Dz. U. nr 257, poz. 2579, jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziaływującym na środowisko, a więc kompetencję do utworzenia obszaru posiadała rada powiatu. Obszar ten został utworzony w oparciu o projekt obszaru ograniczonego użytkowania z maja 2009 roku, który został opracowany w oparciu o art. 135 Prawa ochrony środowiska, zawiera on wyniki pomiarów dźwięku i obliczenia rozprzestrzeniania się fal dźwiękowych w środowisku. Także skarżąca J. K. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] roku, jako wydanej z naruszeniem art. 135 ust. 1, 3 i 3a poś i art. 140 kc. Podała, że stanowiąca jej własność nieruchomość znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania, co uzasadnia jej interes prawny, który tą uchwałą został naruszony. Uchwała taka może bowiem zostać podjęta po wykazaniu, że "mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska". Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta mimo braku tych przesłanek, a także nie zastosowania "dostępnych rozwiązań technicznych". Rada Miasta R. podała, że analiza porealizacyjna ([...]r.) rozpatrywała różne rozwiązania związane z obniżeniem poziomu dźwięku w środowisku, w tym zabudowę ekranów. Konieczność wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z opracowania sporządzonego w [...] roku na zlecenie Miasta R. (obszar ograniczonego użytkowania), będącego podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały. To z tego opracowania wynika, że montaż ekranów akustycznych nie przyniesie oczekiwanych rezultatów i nie zabezpieczy dostatecznie przed hałasem. W związku tym skarga jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność skarg wniesionych w trybie i na zasadach określonych w art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami aktu prawa miejscowego, wydanymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego ma ona bowiem charakter generalny oraz abstrakcyjny. Na taki charakter uchwały wskazuje także przepis art. 129 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. Uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga A. W. została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym w organie w dniu [...]roku, a więc przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały to jest dniem [...]roku (uchwała ogłoszona w Dz. Woj. [...] z dnia [...] roku, nr 164, poz. 3086). Mimo, iż wezwanie to zostało skierowane do uchwały, która jeszcze nie weszła w życie – skład orzekający – nie podzielił stanowiska organu, iż winno to skutkować odrzuceniem skargi. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 87 ust. 1 o samorządzie powiatowym wynika, że skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszeń. Natomiast twierdzenie, że wezwanie to może być skierowane tylko do uchwały, która już weszła w życie stanowi rozszerzającą i niekorzystną dla zainteresowanych wykładnię powołanej regulacji prawnej, wykładnia taka, która musiałaby skutkować odrzuceniem skargi, pozbawiałaby zainteresowanych prawa do sądu, deklarowanego w art. 45 Konstytucji. Skoro więc skarżący A. W. złożył wezwanie w dniu [...] roku, a skarżąca J. K. w dniu [...] roku to obie skargi spełniły warunek formalnej dopuszczalności. Pierwsza z tych skarg została nadana na adres organu w dniu [...] roku, a druga [...] roku. Obie skargi zostały więc złożone z zachowaniem ustawowego terminu (por. w tej kwestii uchwałę 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 roku, II OPS 2/07, ONSA i WSA 2007/3/60). Odnośnie skargi A. W. to należy przywołując jej treść stwierdzić, że skarżący pozostawał w przekonaniu, że uchwała z dnia [...] roku narusza jego interes prawny przez fakt, że nie została jego działka objęta strefą ochronną, mimo że znajduje się na terenie wykazującym przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, a w postępowaniu sądowym związanym z powyższą skargą Sąd stwierdził, że działka nr 1 stanowiąca własność skarżącego, nie została objęta ustanowionym – zaskarżoną uchwałą – obszarem ograniczonego użytkowania. Wynika to z załącznika mapowego do zaskarżonej uchwały oraz wykazu działek objętych tą uchwałą. Fakt nie objęcia działki nr 1 uchwałą o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania przyznaje także skarżący w skardze. Skoro uchwała z dnia [...]r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi krajowej nr [...] nie objęła zakresem swojego działania działki skarżącego (§ 3 uchwały – załącznik nr 1 do uchwały) to uchwała ta nie dotyczyła interesu prawnego skarżącego (związanego z własnością działki nr 1), a tym bardziej go nie naruszała. Zupełnie inną sprawą będącą następstwem twierdzeń skarżącego, jest objęcie jego działki strefą ochronną. Jeżeli skarżący uważa, że jego interes prawny został naruszony na skutek nie objęcia go uchwałą o ustanowieniu strefy ograniczonego użytkowania, winien skorzystać z uprawnienia przewidzianego art. 101 g ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym). Skoro jednak zaskarżona uchwała – co stwierdził Sąd w postępowaniu – nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, a tym bardziej go nie narusza, skarga A. W. podlegała oddaleniu. Jeżeli chodzi o skargę J. K. to należąca do niej działka leży w ustanowionym obszarze ograniczonego użytkowania, czemu nie zaprzeczyła Rada Miasta R. Jest oczywiste, że skoro działka skarżącej położona jest na ustanowionym zaskarżoną uchwałą obszarze ograniczonego użytkowania to uchwała ta nie tylko dotyczy jej interesu prawnego, a także go narusza. Jednakże po stwierdzeniu dopuszczalności skargi, a także uznaniu, że narusza ona interes prawny skarżącego, sąd nie jest uprawniony do uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego (uchwała o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania) przez sąd administracyjny powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem nim obiektywnego porządku prawnego. Zdaniem składu orzekającego – uchwała Rady Miasta R. z dnia 17 czerwca 2009 r. – została podjęta z naruszeniem tak rozumianego porządku prawnego. Zgodnie z art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu nadanym ustawą z dnia [...]r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 08.188.1227 z zm.) jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia [...]r. o udostępnianiu informacji (...), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych, organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu (...) tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Obszar ograniczonego użytkowania dla zakładu lub innych obiektów, nie wymienionych w ust. 2 art. 135, tworzy rada powiatu w drodze uchwały. W tym miejscu należy zauważyć, iż zdaniem Sądu Rada Miasta R. posiadała kompetencję do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi krajowej nr 78 na wskazanym w tej uchwale odcinku. Wynika to a contario z § 2 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) – w związku z art. 59 i 173 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) z dnia 3 października 2008 roku. Kompetencje rady miasta do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie – jak słusznie zauważyła skarżąca J. K. – nie zostały pozostawione uznaniu właściwej jednostki organu samorządu terytorialnego. Uchwałę w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania rada powiatu może podjąć po spełnieniu i wykazaniu przesłanek warunkujących utworzenie takiego obszaru, a wynikających z art. 135 ust. 1. Otóż zgodnie z tym przepisem rada powiatu tworzy obszar ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 3) wtedy gdy z przeglądu ekologicznego, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska wymaganej ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych, organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska. Skoro obszar ograniczonego użytkowania ogranicza prawo do korzystania z nieruchomości (w zaskarżonej uchwale § 3 i § 4) to przyczyny uzasadniające ustalenie obszaru mogą wynikać tylko z opracowań w nim wymienionych. Wykorzystanie innych materiałów – traktowanych jako równorzędne – zdaniem składu orzekającego jest nieuprawnione. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było rozszerzenie katalogu środków dowodowych uzasadniających wprowadzenie obszarów ograniczonego użytkowania, to wyliczenie z art. 135 § 1 poś miałaby charakter przykładowy lub wynikałoby z niego, że konieczność taka może być uzasadniona innymi dowodami. Za przyjęciem numerus clausus środków, z których wynika konieczność wyznaczenia obszarów ograniczonego użytkowania, przemawia również fakt, że materiały alternatywne niekoniecznie muszą zawierać informacje analogiczne do tych ustalonych w postępowaniu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko przeglądu ekologicznego lub analizy pozarealizacyjnej. Z art. 135 § 1 ustawy o poś wynika, że gdy "mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych" wynikających z przeglądu ekologicznego albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej zgodnie z ustawą z 3.10.2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku (...) lub analizy porealizacyjnej nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Artykuł 135 § 1 poś ustala więc warunki utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, którym jest niemożność dotrzymania standardów jakości środowiska, mimo zastosowania dostępnych środków o których mowa w art. 135 ust. 1a poś, których zastosowanie wynika z dokumentów wskazanych w tym przepisie. Zaskarżona uchwała nie została jednak podjęta w oparciu o żaden z dokumentów o których mowa w art. 135 ust. 1 poś. Jak wynika z odpowiedzi na skargę . K. z dnia [...] roku, obszar ograniczonego użytkowania – zaskarżoną uchwałą – został wprowadzony w oparciu o opracowanie sporządzone w [...] roku, na zlecenie Miasta R. , przez "A" Sp. z o.o. w K. Opracowanie to nie jest równorzędne z aktami upoważniającymi do wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ust. 1 poś. Dodatkowo należy jedynie podkreślić, że ten sam podmiot to jest "A" sporządził w [...] roku analizę porealizacyjną dla przebudowy drogi krajowej nr [...] wzdłuż ul. [...]i [...] do ronda Europejskiego. Z analizy tej wynika (k. 73), że w związku z realizacją drogi krajowej nr 78 i przekroczeniem dopuszczalnych poziomów hałasu w terenach chronionych konieczne jest zabudowanie obszarów akustycznych wzdłuż wszystkich terenów podlegających ochronie występujących na przedmiotowym odcinku drogi. Z uwagi na takie stwierdzenia analizy porealizacyjnej z [...]roku, brak podstaw do uznania, że proponowane w opracowaniu z [...]r. utworzenie strefy ograniczonego użytkowania spełnia przesłanki dla utworzenia tej strefy określone w art. 135 ust. 1 ustawy poś. Istotnie remont i częściowa modernizacja ul. [...] i [...] w ciągu [...]w R. została przeprowadzona w czasie, w którym nie obowiązywała ustawa z dnia [...]r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), która weszła w życie – co do zasady – w dniu [...]roku (art. 174 tej ustawy). Skoro jednak zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...]roku ze wskazaniem na art. 135 ust. 1, 3 i 3g ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym art. 144 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) to oznacza to, że dla jej podjęcia niezbędne było spełnienie przesłanek z art. 135 ust. 1 ustawy poś. Skoro te przesłanki nie zostały spełnione (nie wykonano ich spełnienia) zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 135 ust. 1 poś co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Oddalenie skargi A. W. uzasadnia brak interesu prawnego skarżącego. O kosztach postępowania na rzecz skarżącej J. K. orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.