II SA/Lu 548/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia NSA Witold Falczyński, sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody na rzecz P. G. 240 (dwieście czterdzieści) złotych kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., wydanym z upoważnienia Starosty Powiatu P. na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz § 5 ust. 3 pkt 4f Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K. uchwalonego Uchwałą Nr LI/284/98 Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 14 sierpnia 1998 r., poz. 230), po rozpatrzeniu wniosku P. G. o wydanie pozwolenia na budowę stodoły drewnianej na działce nr 117 położonej w M. O., w gminie K., inwestor zobowiązany został do usunięcia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia następujących nieprawidłowości w dokumentacji: - braku zgodności projektu budowlanego z § 2 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz § 5 ust. 3 pkt 4f Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K. w zakresie lokalizacji projektowanego obiektu na terenach nieprzeznaczonych pod budowę; - braku określenia warunków posadowienia i zaliczenia obiektu do kategorii geotechnicznej; - braku oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia z drogą publiczną; - braku w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazania tytułu, z jakiego to prawo wynika; - braku zaświadczenia projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień sporządzenia projektu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu P., odmówiono P. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stodoły drewnianej na działce nr [...] położonej w M. O., z uwagi na to, iż inwestor nie usunął w terminie nieprawidłowości dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie braku zgodności projektu budowlanego z § 2 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz § 5 ust. 3 pkt 4f Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K. w przedmiocie lokalizacji projektowanego obiektu na terenach nieprzeznaczonych pod budowę oraz braku oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia z drogą publiczną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], wydaną na skutek odwołania P. G., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na treść art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wskazał, iż wbrew stwierdzeniom zawartym w odwołaniu, decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodna z prawem. Organ podniósł, iż, występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę, P. G. wskazywał na zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w § 5 ust. 3 pkt 4f uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1998 r., umożliwiającymi lokalizację baz, składów i urządzeń związanych z obsługą rolnictwa. Tymczasem, jak wskazał organ, działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: RP, RZ, RZL, RL w strefie 27 U. O., który nie jest przeznaczony ani pod zabudowę, ani na lokalizację baz, składów i urządzeń związanych z obsługą rolnictwa. Stąd też, jak wskazał organ odwoławczy, po ustaleniu powyższych rozbieżności między deklaracją inwestora a zawartością planu, Starosta P. wskazał w postanowieniu na potrzebę ich usunięcia. Z analizy akt sprawy i treści odwołania wynika, że zmiany nie zostały poczynione. Charakter planowanej zabudowy (budynek zaopatrzony jest w kanał spalinowy, planowane jest ogrodzenie i miejsce na odpadki) nie pozwala na traktowanie inwestycji jako zachowującej wskazany w planie sposób użytkowania terenu. Ponadto organ wskazał, iż P. G. do odwołania dołączył pismo z Urzędu Miasta K. z dnia 8 kwietnia 2010 r., informujące, że w ocenie zarządcy drogi istnieje możliwość połączenia działki nr [...] z drogą gruntową – działką nr [...]. Organ podniósł, iż mimo że objęta inwestycją działka nr [...] nie graniczy ze wskazaną drogą gruntową, ani zarządca drogi, ani inwestor nie wskazali trasy komunikacji między działkami nr [...] i [...], nie określili także unormowań prawnych, które regulowałyby kwestię przejazdu po działkach dzielących drogę i działkę inwestora. Zatem, zdaniem Wojewody, także ten brak dokumentacji wskazany w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. nie został przez inwestora usunięty. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu P. G. dotyczącego nieprawidłowości w doręczeniu postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r., podnosząc, iż postanowienie to, po czternastodniowym okresie przechowywania w placówce pocztowej, zostało pozostawione przez organ pierwszej instancji w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, co odpowiada dyspozycji art. 44 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu inwestora, iż Starosta P. wydał pozwolenia na budowę na działkach o nr [...] i [...] położonych na tym samym obszarze co jego działka, Wojewoda wskazał, iż zabudowa na działkach nr [...] i [...] nie mieści się w zakresie postępowania objętego zaskarżoną decyzją. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. G., zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przez bezzasadne uznanie, iż skarżący nie wypełnił nałożonego na niego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku doprowadzenia dokumentacji do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. przez zaniechanie zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych; 3) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierównie traktowanie podmiotów ubiegających się o wydanie pozwolenia na budowę, polegające na różnej interpretacji ustaleń miejscowego planu do takich samych stanów faktycznych. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż Wojewoda nie dokonał analizy akt sprawy, w tym decyzji Lubelskiego Konserwatora Zabytków w L., z której jednoznacznie, zdaniem skarżącego, wynika, że przedstawiony przez niego projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym. Ponadto P. G. wskazał, iż dołączył do akt sprawy wymagane oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia należącej do niego działki z drogą publiczną, w świetle czego żądanie organu, by skarżący wskazał trasę komunikacji pomiędzy działkami [...] i [...] było pozbawione podstaw. Ponadto, skarżący podkreślił, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wzięli pod uwagę, iż Starosta P. wydał pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], położonych według miejscowego planu na tym samym obszarze co należąca do niego działka nr [...]. Pominięcie tej okoliczności wskazuje na nierówne traktowanie przez organy podmiotów ubiegających się o pozwolenie na budowę, co godzi w zasadę określoną w art. 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2010 r. odmawiająca P. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę poprzedzona została wydaniem przez ten organ postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych enumeratywnie braków w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę. Na niniejsze postanowienie nie przysługiwało zażalenie, jednakże, w myśl art. 142 k.p.a., skarżący mógł je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji odmawiającej udzielenia mu pozwolenia na budowę, co też uczynił, kwestionując wyrażone w postanowieniu stanowisko organu dotyczące niezgodności projektu planowanej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ odniósł się do powyższego zarzutu, jednakże, w ocenie Sądu, przeprowadzona przez ten organ analiza projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie dawała wystarczających podstaw do uznania tego projektu za sprzeczny z ustaleniami planu, a co za tym idzie, do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż organ odwoławczy nie określił jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, jakim symbolem (symbolami) oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położona jest należąca do skarżącego działka nr [...], mimo akcentowanych wielokrotnie w tej kwestii rozbieżności między treścią projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji a stanowiskiem organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał początkowo, iż "działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: RP, RZ, RZL, RL w strefie 27 U. O.", zaś już w kolejnym zdaniu podniósł, że "po analizie części rysunkowej i tekstowej planu stwierdzić należy, iż dotyczą jej zapisy dla RP". Ponadto organ, podnosząc, iż działka skarżącego znajduje się w strefie ochrony warunków siedliskowych lasów (§ 7 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego), wprawdzie wskazał, iż w niniejszej sprawie obowiązują ograniczenia przewidziane w planie miejscowym dla tej strefy, jednak nie dokonał analizy tych ograniczeń pod kątem rodzaju planowanej przez skarżącego inwestycji. Nie wyjaśnił w szczególności, który z zakazów określonych dla strefy ochrony warunków siedliskowych lasów w § 7 ust. 3 pkt 6 lit. a – d planu miejscowego dotyczy inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Wojewoda nie dokonał również analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z uregulowaniami § 11 pkt 35.1. ppkt 1 – 7 planu miejscowego wprowadzającymi ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek położonych w strefie 27 – U. O., w której położona jest działka skarżącego. W ocenie Sądu, analiza ta stanowi nieodzowny element oceny możliwości lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego P. G. na należącej do niego działce nr 117. Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do przytoczonego w odwołaniu stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wyrażonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., ustalającej pozytywnie projekt zamierzenia inwestycyjnego objętego niniejszym postępowaniem, w której konserwator wskazał, iż "planowana budowa drewnianej stodoły, jako obiektu składowego, związanego z obsługą rolnictwa, wpisuje się w dopuszczone planem funkcje terenu". W ocenie Sądu, nie odnosząc się do powyższego stanowiska konserwatora zabytków, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą, organ powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, a także naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Inwestorowi, który w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, uzyskał dwa sprzeczne stanowiska organów administracji odnośnie do możliwości zlokalizowania na terenie objętym planem miejscowym planowanej przez niego inwestycji, a następnie powołał się na tę okoliczność w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy miał obowiązek tę rozbieżność wyjaśnić. Wskazać również należy, iż Wojewoda powinien był dokonać oceny decyzji organu pierwszej instancji pod kątem zarzucanego w odwołaniu naruszenia przez organ pierwszej instancji konstytucyjnej zasady równości polegającego na udzieleniu innym inwestorom pozwoleń na budowę na działkach położonych na tym samym obszarze, co działka skarżącego. W ocenie Sądu, organ bezzasadnie uchylił się od tego obowiązku, wskazując, iż zabudowa na działkach nr 110 i 111/1 nie mieści się w zakresie postępowania objętego zaskarżoną decyzją. Wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada nakazuje bowiem władzom publicznym równe traktowanie wszystkich podmiotów charakteryzujących się określoną wspólną cechą bądź znajdujących się w analogicznej sytuacji. Podniesienie przez inwestora P. G. w odwołaniu zarzutu nierównego traktowania jego i innych inwestorów na tym samym terenie obligowało organ odwoławczy do uzasadnienia odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę również pod kątem przesłanek udzielenia tych pozwoleń dla sąsiednich działek. Uchylenie się od tego obowiązku stanowi naruszenie powołanych wyżej zasad przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd nie podzielił ponadto stanowiska organu odwoławczego, iż odmowę udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę uzasadnia brak wskazania przez inwestora bądź zarządcę drogi trasy komunikacji między działkami nr [...] i [...] lub określenia unormowań prawnych, które regulowałyby kwestię przejazdu po działkach dzielących drogę i działkę inwestora. Taki obowiązek nie wynika bowiem ani z postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r., nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia przedmiotowej działki z droga publiczną, ani bezpośrednio z przepisów prawa. Inwestor żądane oświadczenie przedstawił w postępowaniu odwoławczym, a skoro organ odwoławczy, który ma kompetencje do ponownego rozpatrzenia sprawy, uznał je za niewystarczające, powinien był wezwać inwestora do uzupełnienia oświadczenia, wskazując precyzyjnie, jakie ustalenia powinno ono zawierać. Uznanie przez organ drugiej instancji braków w przedmiotowym oświadczeniu za przesłankę odmowy wydania pozwolenia na budowę było zatem przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania wydane zostało w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji drugiej instancji dokona oceny planowanej przez skarżącego inwestycji budowlanej, mając na względzie wyżej wskazane uwagi. W szczególności ustali obszar, na którym, według planu miejscowego, położona jest działka skarżącego i wnikliwie przeanalizuje obowiązujące dla tego obszaru ograniczenia w zagospodarowaniu działek, co w rezultacie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o odpowiednie przepisy prawa materialnego.