VII SA/Wa 1560/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 11 czerwca 2008 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek R.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2007r., w przedmiocie pozwolenia na budowę. We wniosku, z powołaniem na dołączoną analizę nasłonecznienia, wskazano na niedostateczne w związku z inwestycją, nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych w budynku wnioskodawcy, przy ul. [...] w [...] oraz obniżenie wartości nieruchomości. Ponadto stwierdzono, że brak jest w dokumentacji projektowej ekspertyzy technicznej, wymaganej w związku z lokowaniem budynku w ostrej granicy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2010r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że R.A. nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, ze względu na brak wiedzy o zgonie jego poprzednika prawnego - strony postępowania (zwrotne potwierdzenia odbioru wskazywały na odbiór korespondencji przez domowników). Organ podał, że w toku postępowania nieważnościowego, analizę nasłonecznienia obok R.A., przedstawił także inwestor K.Ł. Wnioski, w obu analizach były rozbieżne. Organ zlecił opracowanie opinii rzeczoznawcom z zakresu architektoniczno budowlanego mgr inż. S.D. oraz dr inż. arch. M.C. Zgodnie z wnioskami zawartymi w ww. ekspertyzie - warunki nasłonecznienia budynku R.A., w pomieszczeniach na parterze oraz na piętrze mimo, że poważnie ograniczone, zostały zachowane w przypadku analizy stanu projektowanego. Stwierdzono, że na etapie realizacji inwestycji doszło do usytuowania budynku o 64 cm wyżej, niż przewidywały to warunki podane w projekcie. Stan realizacji inwestycji, a nie założenia projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę, powoduje, że lokale w sąsiednim budynku nie mają spełnionych warunków nasłonecznienia. Organ stwierdził, że ww. wnioski wynikające z opinii jednoznacznie wykluczają wadę projektu budowlanego, skoro stan realizowany, a nie projektowany i zatwierdzony w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powoduje, że pomieszczenia w budynku przy ul. [...] w [...] nie mają spełnionych warunków nasłonecznienia. Kontrola zgodności wykonywanych robót budowlanych z projektem budowlanym pozostaje jednak w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i tym samym jest poza niniejszym postępowaniem. Organ I instancji wskazał ponadto, że do niniejszego projektu powinna zostać dołączona ekspertyza techniczna, o której mowa w § 206 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.) Jednak, w okolicznościach sprawy, brak tej ekspertyzy nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Projektant, w projekcie dotyczącym konstrukcji, odniósł się do stanu faktycznego - posadowienia nowego obiektu "przy sąsiedzie". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R.A., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał argumentację Wojewody [...], w szczególności w oparciu o ekspertyzę w przedmiocie nasłonecznienia pomieszczeń w sąsiadującym z inwestycją budynku. Wskazał ponadto, że działka inwestora ma tylko 15 m szerokości, a zgodnie z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jest dopuszczalne, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości od granicy określonych w tym przepisie ze względu na rozmiary działki. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.), odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji może być realizowany zarówno w fazie projektowania, jak i wykonania inwestycji. Taka niejednoznaczność przepisu wyklucz ocenę, że brak opinii przy projekcie jest wadą, skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących niewłaściwego sposobu prowadzenia robót budowlanych wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym organ weryfikuje prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jej wydania. Organem właściwym do oceny prawidłowości prowadzonych robót budowlanych jest właściwy miejscowy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. złożył R.A. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucił jej wadliwe przyjęcie braku podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., błędne przyjęcie braku obowiązku stosowania w procesie projektowania § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucił obrazę § 12 cyt. rozporządzenia polegającą na bezpodstawną przyjęciu braku możliwości zachowania ogólnie wymaganych odległości nowego budynku od granicy, bez kontroli zasadności stosowania wyjątku, o jakim mowa w § 12 ust. 3 warunków; bezpodstawnym przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu § 12 ust. 4 pkt 2, że w sytuacji, gdy na zasadzie wyjątku dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy, przylegającej do istniejącej ściany, nowa zabudowa może być kontynuowana wzdłuż granicy działki również w zakresie, w którym nowa zabudowa nie przylega już do ściany obiektu istniejącego w sąsiedztwie. Skarżący, podniósł także wadliwe podzielenie poglądu Wojewody [...] w zakresie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, mimo, iż decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż nowy budynek nie odpowiada parametrami charakterystycznymi zabudowie bliźniaczej, a wykonanie pozwolenia na budowę prowadzi do ograniczenia możliwości dalszej zabudowy działki przy ul. [...], czyli skorzystania przez skarżącego z takich samych uprawnień, jakie zostały przyznane inwestorowi na nieruchomości sąsiedniej. Podniósł także, że pominięto fakt, iż Prezydent Miasta [...] wadliwie określił krąg stron postępowania pomijając fakt śmierci właścicielki nieruchomości przy ul. [...] J.A., skutkiem czego decyzja o warunkach została wydana przedwcześnie, w warunkach uzasadniających albo uprzednie ustalenie spadkobierców albo zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie opisaną wyżej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, poddano kontroli w nadzwyczajnym postępowaniu jakim jest postępowanie nieważnościowe. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Zdaniem Sądu, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zarzuty związane z brakiem udziału stron w postępowaniu zwykłym, nie stanowią przesłanki nieważnościowej w rozumieniu przepisu art. 156 k.p.a., a mogą być podnoszone tylko w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego konkretną decyzją. W odniesieniu do kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji rozważano, jako wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważność następujące przesłanki: pozwolenie na realizację inwestycji, niedopuszczalnie ograniczającej dostęp światła dziennego do pomieszczeń w budynku sąsiednim, brak ekspertyzy właściwej dla budowy dopuszczanej w ostrej granicy, wreszcie samo sytuowanie inwestycji w ostrej granicy (w skardze zarzucono naruszenia w tym zakresie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest obarczona żadną z wad skutkujących stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu przepisu art. 156 k.p.a. Dopuszczona przez organ pierwszej instancji ekspertyza, w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń w budynku sąsiednim, w związku z inwestycją, wskazuje jednoznacznie, że nie projekt budowlany, a sama realizacja inwestycji z odstępstwem od założeń projektu, powoduje niedopuszczalne zacienienie pomieszczeń w budynku sąsiednim. Skarżący nie kwestionował ww. tezy opinii. Zasadnie organ, w tym kontekście, wskazał na kompetencje organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, w zakresie oceny odstępstw od projektu. Sąd podziela stanowisko organów, że brak ekspertyzy o jakiej mowa w § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.), nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. Zasadnie stwierdzono, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy brak tej ekspertyzy nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa skoro projektant w projekcie dotyczącym konstrukcji, odniósł się do stanu faktycznego posadowienia nowego obiektu "przy sąsiedzie". Wskazać należy, że zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - kiedy dochodzi do wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W myśl przepisu § 206 ww. rozporządzenia w przypadku, o którym mowa budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić - postępowanie nieważnościowe przewiduje, jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, rażące naruszenie prawa, wadę decyzji kwalifikowaną, a nie zwykłą. Jak wskazano wyżej, rażące naruszenie prawa to takie, którego skutki są nie do zaakceptowania w warunkach przestrzegania porządku prawnego. Tymczasem brak ww. ekspertyzy nie spowodował, że realizacja budynku, zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę, skutkowała powstaniem zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Takich okoliczności skarżący nie podnosił. Kolejna okoliczność, istotna dla oceny ww. decyzji pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym, to kwestia usytuowania budynku w ostrej granicy, a także jego dopuszczalności w świetle decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać należy, że dla przedmiotowej inwestycji wydana została przez Prezydenta Miasta [...] decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. Zdaniem Sądu, decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła projekt budowlany odpowiadający wymogom ww. decyzji o warunkach zabudowy. Inwestycja zachowała wskazane w tej decyzji linie zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu gruntu przy ulicy wynosi 9.00m (dop. ok. 9.00m), budynek posiada dach płaski, szerokość elewacji frontowej wynosi 8,435-10,08m co jest wielkością mniejszą niż dopuszczalna 11,00m, powierzchnia zabudowy wynosi 23% przy dopuszczalnej 24%. Wskazać należy, że zabudowa bliźniacza nie jest pojęciem legalnie zdefiniowanym. Przyjmuje się, że dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej ma jedną ścianę przylegającą do drugiego budynku, a pozostałe ściany usytuowane są swobodnie. Ponadto budynki w zabudowie bliźniaczej nie muszą być lustrzanym odbiciem. Skoro nie ma legalnej definicji zabudowy bliźniaczej, to nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu prawa w zakresie zabudowy bliźniaczej. Zgodnie z pkt 4 § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji pozwolenia na budowę - jeżeli na sąsiedniej działce, bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany. Należy podzielić stanowisko organów, że usytuowanie inwestycji w ostrej granicy, gdzie działka inwestora ma szerokość 15 m, jest dopuszczalna w świetle ww. przepisu §12. Ponadto skoro decyzja o warunkach zabudowy wskazuje na to, że projekt budowlany powinien uwzględniać rozwiązanie konstrukcyjne styku budynków usytuowanych we wspólnej granicy, to przewiduje zabudowę bliźniaczą. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma podstaw do tego by uznać, że przewidziane w projekcie usytuowanie budynku obarczone było rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, powyższa argumentacja wskazuje na bezzasadność żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę, a tym samym potwierdza prawidłowość orzeczeń zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).