I OSK 396/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 956/10 w sprawie ze skarg J. Ś. i P. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. Ś. i P. Ś., wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 956/10 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Gorlickiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r. P. Ś. zwrócił się do Starosty Gorlickiego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], zajętą pod drogę powiatową L. – R. Prawomocną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Wojewoda Małopolski orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Gorlicki prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielonej z działki nr [...]) obręb L. gmina L., zajętej pod drogę publiczną L.-L.-R. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]Starosta Gorlicki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz P. Ś. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Starosta stwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez osobę nieuprawnioną do jego złożenia. Starosta wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, a w szczególności z Aktu Własności Ziemi z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką przedmiotowej nieruchomości była J. Ś. Podkreślono, iż fakt ten potwierdza zapis § 1 aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., którym to aktem J. Ś. darowała P. Ś. działkę nr [...] położoną w L. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania P. Ś., decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Gorlickiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2005 r. Z powyższego wynika, że stroną tego postępowania jest, z jednej strony, poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości zajętej pod drogę przed 1 stycznia 1999 r., a z drugiej, aktualny w momencie orzekania o ustaleniu odszkodowania jej właściciel tj. SP lub jednostka samorządu terytorialnego. Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę, że wobec braku założonej księgi wieczystej, przy ustalaniu komu przed przejęciem działki nr [...] położonej w L. przez Powiat Gorlicki, przysługiwało do niej prawo własności, oparto się na akcie własności ziemi. Zgodnie z AWZ nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. działka nr [...] (z podziału którego powstała działka nr [...]) stanowiła poprzednio własność J. Ś. Organ odwoławczy podkreślił, iż podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba tracąca własność nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. i w świetle brzmienia art. 73 ust. 1-5 ustawy nie istnieją jakiekolwiek podstawy do uznania za podmiot legitymowany do jego dochodzenia osoby, nie będącej właścicielem nieruchomości w powyższej dacie. W związku z utratą przez J. Ś. prawa własności ww. nieruchomości i tym samym uprawnienie do rozporządzania nią, w konsekwencji to jej przysługiwało prawo do otrzymania odszkodowania po spełnieniu wymaganych przez prawo przesłanek. W konkluzji Wojewoda Małopolski stwierdził, że wobec faktu złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha zajętą pod drogę powiatową przez P. Ś., jako podmiotu nieuprawnionego, Starosta Gorlicki prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz P. Ś. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gorlickiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozważał czy skutecznie o ustalenie i wypłatę odszkodowania może domagać się osoba nie będąca jej właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r. Z żądaniem wypłaty odszkodowania wystąpił bowiem P. Ś., który jako właściciel tej nieruchomości ujawniony został w księgach wieczystych w dniu 31 maja 2000 r., na podstawie umowy darowizny w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni zaakceptował i przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku 7 sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, w którym uzasadniono pogląd, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Nie może budzić wątpliwości, że tym występującym o odszkodowanie właścicielem nieruchomości mogą być także spadkobiercy właściciela z dnia 31 grudnia 1998 r., w razie otwarcia spadku przed dniem 31 grudnia 2005 r. i złożenia przez nich wniosku przed tą datą, gdyż nie ma żadnej normy prawnej w obowiązującym systemie prawa, która wykluczałaby prawo do odszkodowania (art. 73 ust. 1), czy prawo do żądania jego ustalenia i wypłacenia (art. 73 ust. 4 zdanie ostatnie) z masy spadkowej. Już choćby co dopiero poniesiona okoliczność wskazuje, że treść art. 73 ust. 4 nie jest tak jednoznaczna jak wskazywałaby jego gramatyczna wykładnia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że żaden przepis prawa nie wykluczał obrotu nieruchomościami dla których prowadzone były księgi wieczyste i prawo Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego nie było ujawnione. Można wręcz spotkać przypadki, że zainteresowany domagał się wszczęcia postępowania o przejęcie na własność właściwego podmiotu części nieruchomości zajętej pod drogę - który to podmiot licząc się z koniecznością zapłaty odszkodowania odwlekał wydanie decyzji opartej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy. Nieruchomości takie stawały się przedmiotem obrotu i tak jak w niniejszym przypadku nie stwierdzono nieważności czynności prawnej na podstawie której następowała zmiana właściciela. Nie ma więc, żadnych podstaw, aby tego rodzaju właścicieli pozbawić prawa wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania. Pozbawienie osób ujawnionych w księgach wieczystych prawa żądania wypłaty odszkodowania prowadziłoby do naruszenia instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych wszak dokonany przez nich obrót opierał się o treść księgi wieczystej. Instytucja przejęcia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest w istocie wywłaszczeniem, a jeżeli tak to przy wykładni nie można pominąć konstytucyjnej zasady, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – w skrócie: przepisy wprowadzające), poprzez błędne określenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi na podstawie wskazanego przepisu, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji I instancji odmawiającej wypłaty odszkodowania na rzecz J. Ś. i P. Ś. mimo, iż w ocenie Sądu zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku osoby, która nabyła prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w wyniku obrotu cywilnoprawnego po 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem decyzji o przejęciu nieruchomości z mocy prawa i jej prawo własności zostało zapisane do księgi wieczystej, b) naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na: - naruszeniu art. 73 przepisów wprowadzających, a w szczególności ust. 4 w zw. z ust. 1 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż właścicielem nieruchomości uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, jest także podmiot, który po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, nabył nieruchomość zajętą pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i został wpisany jako właściciel tej nieruchomości do tej księgi wieczystej, podczas gdy dla wykładni pojęcia złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania przez właściciela nieruchomości konieczne jest uwzględnienie, w ocenie skarżącego, konsekwencji wynikających z nabycia mienia przez Skarb Państwa, czy też jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem automatyzmu skutku nabycia mienia oraz deklaratoryjnego charakteru decyzji wynikającej z art. 73 ust. 3 ustawy, co uzasadnia stanowisko, iż uprawnionym do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania w takiej sytuacji, jest wyłącznie osoba będąca właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę w dacie 31 grudnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 956/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania (pkt 2) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). Co do zasady w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej jest ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Problem prawny powstały na gruncie tej sprawy sprowadza się do interpretacji pojęcia "właściciela" uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: przepisy wprowadzające). Zatem na wstępie należy zaznaczyć, iż istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku i odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czy także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy zawarła umowę w formie aktu notarialnego nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Zgodnie z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast zgodnie z ust. 3 omawianego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Jak wynika z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy przejęcie własności powinno nastąpić za odszkodowaniem według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przedstawione powyżej zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/09 (publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 44) wyraził pogląd, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, które to w całości powtarza zaprezentowany pogląd w sprawie I OPS 3/09 odnośnie interpretacji art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. Jak wynika z akt sprawy grunt zajęty pod drogę publiczną L. – L. – R. oznaczony jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielony z działki nr [...]) obr. L., gmina L. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowił własność J. Ś., która w dniu [...] kwietnia 2000 r. umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego przekazała P. Ś. powyższą nieruchomość. Obdarowany w dniu 30 grudnia 2005 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] (V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G.) na rzecz P. Ś. Natomiast decyzja Wojewody Małopolskiego stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Powiat Gorlicki została wydana dopiero w dniu 20 lutego 2009 r. Na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających dokonało się wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogi publiczne, jednak nastąpiło to bez żadnych formalności prawnych i często bez wiedzy osób, którym prawo to przysługiwało i było ujawnione w księdze wieczystej. Ze względu na to, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tego prawa jest ostateczna decyzja Wojewody, to dopóki decyzja ta nie zostanie wydana nie można odmówić właścicielowi będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r., prawa do dysponowania i obrotu nieruchomością, a nabywcy działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej nie można odmawiać prawa do domagania się odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, co prawda z mocy prawa, ale co, do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej wywłaszczenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że do czasu złożenia przez nowego właściciela wniosku o odszkodowanie, nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw, aby odmówić skarżącemu prawa do odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. P. Ś. w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego był osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz jako wieczystoksięgowy właściciel przedmiotowej nieruchomości, objęty zatem pojęciowym zakresem "właściciela" w rozumieniu art. 73 ust. 4 ww. ustawy. Na mocy dokonanej czynności prawnej z dnia [...] kwietnia 2000 r. na P. Ś. przeszły wszelkie roszczenia przysługujące J. Ś. w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Powiat Gorlicki. Do takich wniosków doprowadza analiza art. 73 ust. 4 ww. ustawy w świetle postanowień konstytucyjnych. W demokratycznym państwie prawa celem jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 musiało być stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o odszkodowanie. Według konstytucyjnej zasady ochrony własności, nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania, dlatego też za "właściciela" w rozumieniu art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, która jak później się okazało z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Skarbu Państwa, należy uznać także osobę (w tym przypadku P. Ś.), której prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednim właścicielem nieruchomości. Argumentację tę dodatkowo wzmacnia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (publ. OTK-A 2011, nr 4, poz. 35) przychylające się i aprobujące pogląd sformułowany w sprawie I OPS 3/09. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że obrót nieruchomościami objętymi art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, dokonywany przez wywłaszczonych, którzy legitymowali się wpisem w księdze wieczystej, nie może prowadzić do sytuacji, w której postępujący zgodnie z prawem i w zaufaniu do ksiąg wieczystych nabywcy - doznając uszczerbku w swych dobrach prawnie chronionych - zostaliby pozbawieni ochrony prawnej, a ich konstytucyjne prawa stałyby się iluzoryczne. W świetle powyższych rozważań, dotyczących rozumienia i interpretacji oraz możliwości zastosowania zaskarżonych przepisów prawa materialnego, jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.