VI SA/Wa 1455/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] stycznia 2010 r. o godz. 19:32 na przystanku autobusowym przy [...] w L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. (dalej WITD) zatrzymał do rutynowej kontroli drogowej autobus marki [...] nr rej. [...] należący do przewoźnika S. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej skarżący). W momencie kontroli przedmiotowym pojazdem kierował Z. K., który wykonywał przewóz drogowy osób w ramach linii regularnej W. – L. Z okazanego do kontroli rozkładu jazdy wynikało, że planowa godzina przyjazdu na przystanek końcowy w L. to 19:00. Kierowca oświadczył, iż spóźniony o 32 minuty przyjazd na przystanek końcowy w L. był spowodowany spowolnionym ruchem drogowym przy wyjeździe z W. oraz zatorem drogowym przed miejscowością K. W oparciu o ustalenia protokołu kontroli, a także o ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania, w dniu [...] marca 2010 r. WITD wydał decyzję, którą na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. (dalej t.d.), a także lp. 2.2.2. załącznika do tej ustawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł za wykonywanie przewozu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Organ pierwszoinstancyjny nie uznał wyjaśnień kierowcy za wystarczające do odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazując, że podane przez kierującego powody nie mogą być zakwalifikowane jako spełniające warunki art. 20a t.d. dotyczącego czynników niezależnych i niedających się przewidzieć przez przewoźnika. Popołudniowy szczyt komunikacyjny powodujący spowolnienie ruchu w W. oraz zator drogowy w miejscowości K. są utrudnieniami występującymi w określonych porach od lat i przedsiębiorca realizujący przewóz drogowy na trasie L. – W. powinien uwzględnić je w projektowanym przez siebie rozkładzie jazdy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 92 ust. 1 i 4 t.d., a także lp. 2.2.2. załącznika do t.d., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podniósł, iż kontrolowany przedsiębiorca bezspornie naruszył warunki określone w zezwoleniu dotyczące godzin odjazdu i przyjazdu pojazdu. Fakt, że stwierdzone naruszenie wynikało ze spowolnionego ruchu drogowego przy wyjeździe z W. nie może stanowić przesłanki wyłączenia odpowiedzialności skarżącego, gdyż takiej możliwości nie przewiduje ustawa o transporcie drogowym. Trudno zatem we wskazanych przez niego okolicznościach dopatrzyć się zdarzeń, których nie mógł przewidzieć, a o których mowa w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 t.d. Zdaniem organu, przedmiotowe naruszenie było wynikiem "świadomego lub nie, ale jednak, zaniedbania (...)" skarżącego. Dlatego skarżący nie może się uwolnić od odpowiedzialności na podstawie tych przepisów. W sprawie tej nie przedstawił on dowodów potwierdzających, że nie miał wpływu i nie mógł przewidzieć zaistniałych naruszeń. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym – stosownie do art. 18b ust. 1 - wykonywane są według następujących zasad: • rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych; • wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy; • zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18; • podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się: - korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów; - zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 t.d.) Stosownie do treści art. 20 ust. 1 t.d., w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a t.d.). W myśl art. 92 ust. 1 t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Przepis lp. 2.2.2. załącznika do t.d. sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu karą pieniężną w wysokości 500 zł. Według organu w powyższym stanie nie znajduje zastosowania art. 93 ust. 7 t.d., gdyż okoliczności sprawy i zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują jednoznacznie, iż podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności by działalność ta była prowadzona zgodnie z przepisami prawa. Natomiast uchybienie przypisanym normom skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości ściśle określonej w załączniku do t.d. Organ podniósł też, że strona nie wystąpiła w trybie art. 20a ust. 2 t.d. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Zgodnie z ww. przepisem, w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Natomiast stosownie do art. 20a ust. 1 t.d., warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji pierwszo- i drugoinstancyjnej. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie następujących przepisów: • art. 80 kpa poprzez uznanie, że okoliczność spowolnienia ruchu "korka" w trakcie przejazdu W. – L. nie została wykazana, pomimo złożenia stosownych wyjaśnień przez kierowcę busa i uznania tej okoliczności za udowodnioną przez organ I instancji, • art. 20a t.d. poprzez zastosowanie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 t.d., pomimo zaistnienia przesłanek zawartych w art. 20a t.d., • art. 93 ust. 7 t.d. poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu, pomimo zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie, stanowiących jednocześnie przesłankę do jego zastosowania. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci protokołu kontroli [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (dotyczącej pojazdu [...] nr rej. [...]), na okoliczność niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności niemożliwych do przewidzenia przy wykonywaniu przewozu osób. Do skargi dołączył kopię tego protokołu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w zaskarżonej decyzji błędnie ustalono stan faktyczny będący podstawą zastosowania kary pieniężnej. Do wyjaśnienia istotnych wątpliwości niezbędne jest przeprowadzenie przez Sąd wnioskowanego dowodu. Podkreślił, że z trasą przejazdu pojazdu skontrolowanego w tej sprawie (trasa W. – L.) jest tożsama trasa przejazdu innego pojazdu należącego do skarżącego (tj. ww. pojazdu marki [...] o nr rej. [...]). Zgodnie z rozkładem jazdy pojazdów przedsiębiorstwa skarżącego, czas przejazdu tej trasy wynosi ok. 2,5 godz. Kontrolowany pojazd rozpoczął przejazd o godz. 16:30, a zakończył (na przystanku końcowym w L.) o godz. 19:32. Jednocześnie tego samego dnia ww. inny pojazd skarżącego ([...] nr rej. [...]) rozpoczął przejazd na tej trasie o godz. 17:05, a zakończył o godz. 19:34, czyli minutę przed określonym w zezwoleniu terminem przyjazdu na przystanek końcowy. Powyższy fakt jednoznacznie wskazuje, iż tego samego dnia, tj. [...] stycznia 2010 r., pojazdy rozpoczynające przejazd na tej samej trasie z ponad 30-minutową różnicą w czasie odjazdu, przybyły na przystanek końcowy prawie jednocześnie. Oznacza to, że trudno przewidzieć wszystkie okoliczności na trasie przejazdu tak, aby wykonać przejazd zgodnie z rozkładem jazdy. Zaistnienie ww. okoliczności stanowi przesłankę warunkującą zastosowanie art. 20a ust. 1 t.d. Przepis ten zawiera otwarty katalog okoliczności uprawniających do odstąpienia przy wykonywaniu przewozu od warunków określonych w zezwoleniu. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" jednoznacznie wskazuje, że wymienione okoliczności mają charakter przykładowy, a spowolnienie ruchu na trasie przejazdu mieści się w tym wyliczeniu. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności czy celowości. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. Skargę w tej sprawie, analizowaną stosownie do wymienionych wyżej zasad kontroli decyzji administracyjnej przez Sąd, należało oddalić z powodu bezzasadności, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Do obowiązków, których naruszenie skutkuje zastosowaniem sankcji w postaci kary pieniężnej, przewidzianej w ww. art. 92 ust. 1 t.d., należy wykonywanie przewozu regularnego zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu przewidzianym w art. 18 t.d. – co do m.in. przebiegu trasy przewozu (art. 20 ust. 1 pkt 2 t.d.), oraz zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do tego zezwolenia (art. 20 ust. 1a t.d.). Cytowany już wyżej art. 20a ust. 1 t.d. stanowi przy tym, że warunków określonych w zezwoleniu (...) nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Regulacją tą ustawodawca wprowadził odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami zezwolenia – jednakże tylko w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie, i to niezależnych od przedsiębiorcy. Przedsiębiorca – w świetle tej regulacji – nie podlega karze pieniężnej za wykonywanie przewozu niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem w zakresie w jakim w konkretnych okolicznościach nie musiał przestrzegać warunków tego zezwolenia. Treść art. 20a ust. 1 t.d. prowadzi do wniosku, że wymieniony w nim katalog okoliczności uprawniających do odstąpienia od warunków zezwolenia na wykonywanie przewozów nie jest katalogiem zamkniętym tylko otwartym. Wynika to z użycia w tym przepisie sformułowania "w szczególności" (na co słusznie zwraca uwagę skarżący), które świadczy o przykładowym charakterze okoliczności wskazanych w tym przepisie (awaria sieci, roboty drogowe, blokada drogowa). Zatem okolicznością przewidzianą w art. 20a ust. 1 t.d. jest każda okoliczność, jeżeli tylko: 1. występuje niezależnie od przedsiębiorcy, 2. jednocześnie uniemożliwia wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Okoliczność niezależna od przedsiębiorcy to taka, na powstanie której przedsiębiorca wykonujący przewóz nie miał żadnego wpływu. Reasumując, w świetle art. 20a ust. 1 t.d. każda niezależna od przedsiębiorcy okoliczność, uniemożliwiająca wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami zezwolenia, uzasadnia odstąpienie od tych warunków. Przepis ten – przewidujący wyjątek od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami zezwolenia, obejmuje zatem wszystkie możliwe sytuacje odpowiadające temu kryterium. Jednakże, żeby taką sytuację zakwalifikować do okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie, a w konsekwencji zwalniających przedsiębiorcę od karalności za naruszenie warunków zezwolenia, należy wykazać, że sytuacja ta odnosi się w pełni do tego kryterium. Niewątpliwie wielokrotnie zdarza się, że trasa przejazdu odbywa się przez zatłoczone ciągi komunikacyjne miast, zwłaszcza w godzinach szczytu. Tak samo nie należą do wyjątków zatory na drogach. Jeżeli zatem sytuacje te są na danej trasie przejazdu typowe i zwyczajowo powodują spowolnienie ruchu winny być uwzględniane w projektowanym przez przedsiębiorcę rozkładzie jazdy, gdyż inaczej zawsze będzie on narażony na niedochowanie warunków zezwolenia, którego rozkład jazdy jest istotnym elementem. Jednocześnie z tego powodu, że są typowe, nie mogą być zaliczane do okoliczności, o których mowa w art. 20a ust. 1 t.d. Zdaniem Sądu, do okoliczności z tego przepisu należy zaliczyć sytuacje o cechach zdarzeń wyjątkowych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych przez przedsiębiorcę wykonującego przewozy regularne. Wymieniony przepis używa sformułowania "w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności (...)", co wskazuje na ich incydentalność, a nie typowość rozciągniętą w czasie. Okoliczności długotrwałe, tj. trwające dłużej niż dwa tygodnie, stanowią bowiem przesłankę do orzeczenia o odstępstwie od warunków określonych w zezwoleniu. Orzeczenie o odstępstwie następuje w drodze decyzji administracyjnej na wniosek przedsiębiorcy (art. 20a ust. 2 t.d.). W tej sprawie skarżący nie zwracał się do organu właściwego w sprawach zezwoleń z takim wnioskiem, co dowodzi, że na trasie przejazdu objętego zezwoleniem nie występowały długotrwałe i niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiające mu wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami zezwolenia. Z drugiej strony skarżący nie wskazał na żadne konkretne zdarzenia czy sytuacje, które w dniu ww. kontroli skutkowały spowolnieniem ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z W. i zatorem drogowym przed miejscowością K., a zatem potwierdzałyby, że doszło wówczas do sytuacji wykraczających poza zwykłą zmienność natężenia ruchu na drodze. Wprawdzie w myśl wcześniejszych wywodów na temat otwartego katalogu okoliczności uprawniających do odstąpienia od warunków zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, każda sytuacja, w tym spowolnienie ruchu czy zator na drodze, może być do tych okoliczności zaliczona, jednak bez wykazania źródeł tych zjawisk (przy założeniu, że nie są to zjawiska typowe, gdyż musiałyby być uwzględnione w projektowanym rozkładzie jazdy, albo przy długotrwałości występowania uzasadniać wniosek o odstępstwo od warunków zezwolenia), wszelkie co do tego twierdzenia nie poddają się weryfikacji, w tym sensie, że wyłącznie na ich podstawie nie sposób ocenić czy naruszenie warunków wykonywania przewozu określonych w zezwoleniu odnośnie godzin odjazdu i przyjazdu wynikło z przyczyn leżących po stronie przewoźnika, czy też jest następstwem sytuacji na drodze od niego niezależnych. W tej sprawie organy wydające decyzje miały prawo uznać brak zaistnienia okoliczności przewidzianych w art. 20a ust. 1 t.d. uprawniających przedsiębiorcę do odstąpienia od warunków zezwolenia, skoro jedynym materiałem w tym względzie, jakim dysponowały w toku postępowania administracyjnego, było wyjaśnienie/oświadczenie kierowcy pojazdu (złożone do protokołu kontroli), który wskazał w sposób ogólnikowy (por. treść tego oświadczenia w protokole kontroli – karta [...] akt administracyjnych) na ww. spowolnienie ruchu i zator, jako przyczynę spóźnionego przyjazdu na przystanek końcowy w L. Poza tym skarżący nie przedstawił w sprawie żadnych innych dowodów, które uzasadniałyby zastosowanie względem niego ww. art. 20a ust. 1 t.d. Wnioskowany w skardze, i dopuszczony przez Sąd na rozprawie, dowód uzupełniający z dokumentu (por. karta [...] akt sprawy) w postaci protokołu kontroli innego pojazdu – [...] nr rej. [...], którym przedsiębiorca (skarżący) wykonywał przewóz w tym samym dniu i na tożsamej trasie co skontrolowanym pojazdem [...] nr rej. [...], nie wnosi do stanu faktycznego sprawy niczego istotnego. Wynika z niego tylko, że w następstwie tej kontroli nie odnotowano żadnych naruszeń. Dodatkowo natomiast może oznaczać – wbrew intencjom skarżącego, który upatruje w tym dowodzie potwierdzenie swego stanowiska w sprawie, że skoro oba ww. pojazdy rozpoczęły (jak podnosi skarżący) przejazd na tej samej trasie z 35-minutową różnicę w czasie odjazdu, a przybyły na przystanek końcowy "prawie jednocześnie", to wykonywały przejazd w zbliżonych uwarunkowaniach ruchu drogowego na tej trasie. W konsekwencji dochowanie warunków zezwolenia przez jeden z nich uprawnia do wniosku, że warunków tych mógł dochować drugi. Zaledwie 35-minutowa różnica w wyjeździe pojazdów na trasę nie uzasadnia sama w sobie twierdzenia – bez wskazania na konkretne zdarzenia/przeszkody w ruchu zmieniające realia przejazdu w tym czasie, że pojazdy przejeżdżały tę trasę w odmiennych uwarunkowaniach ruchu drogowego, tak że jeden z nich nie mógł jej przejechać zgodnie z rozkładem jazdy. Poza tym zaakceptowanie stanowiska skarżącego, który na tle zgłoszonego dowodu z ww. dokumentu wyraził w skardze pogląd, że trudno przewidzieć wszystkie okoliczności na trasie przejazdu tak, aby wykonać przejazd zgodnie z rozkładem jazdy, prowadziłoby do podważenia wynikającej z art. 18b ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 1a t.d. zasady wykonywania przewozów regularnych według rozkładu jazdy podawanego do publicznej wiadomości na wszystkich wymienionych w rozkładzie przystankach lub dworcach autobusowych. W sytuacji dużego natężenia ruchu na drogach – co jest zjawiskiem powszechnie znanym, nietrudno dopatrzyć się sytuacji utrudniających przewóz, w tym determinujących czas przejazdu. Jednak zadaniem przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą w tej dziedzinie, jest dochowanie należytej staranności i prowadzenie jej zgodnie z warunkami zezwolenia, którego istotnym elementem jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1 i ust. 1a t.d.). Należyta staranność obejmuje też planowanie tej działalności w sposób gwarantujący przestrzeganie reguł jej prowadzenia. W szczególności chodzi o projektowanie rozkładu jazdy uwzględniającego realia ruchu na trasie przejazdu, tak żeby w zwykłych jego warunkach możliwe było dotrzymanie przewidzianych w rozkładzie godzin odjazdu i przyjazdu środka przewozu. W świetle tych wszystkich uwag bezzasadny jest też zarzut skargi naruszenia art. 93 ust. 7 t.d. przez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia – w przekonaniu skarżącego – okoliczności określonych w tym przepisie. Przepis ten wyłącza, odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przezeń zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów, jednakże udowodnienie zaistnienia tych okoliczności (tak samo zresztą jak okoliczności objętych dyspozycją art. 92a ust. 4 t.d.) spoczywa na przedsiębiorcy powołującego się na ten przepis, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu. Wcześniej wykazano zaś w sprawie brak takich dowodów, co uzasadniało niezastosowanie tego przepisu przez organy wydające decyzje, które z drugiej strony wywiązały się z procesowego obowiązku zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, rozstrzygając ją w sposób zgodny z prawem. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.