II SA/Gl 634/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skarg Gminy R. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. ze skargi J. M. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. oddala skargę Gminy R. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...];[...], Burmistrz Miasta R., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na adaptacji budynku gospodarczego przy ul. [...] w R. na punkt serwisowy skuterów i motocykli. Jak wskazano, decyzja ta wydana została na podstawie art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4, art. 48 ust. 1 i 2 pkt 1 i 1a oraz art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm., zwanej dalej p.o.ś.), w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji). Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez obecnych uczestników postępowania: H. M., C. M. i M. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg sprawy oraz przytoczył treść przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie. Wskazał, że na mocy art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, zastosowanie mają przepisy p.o.ś. Dalej organ zauważył, że stronami postępowania, poza wnioskodawcą, są podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości, na której jest planowana realizacja przedsięwzięcia oraz podmioty posiadające prawa rzeczowe do działek sąsiednich, tzn. do nieruchomości graniczących z nieruchomością podlegającą zainwestowaniu. Taki stan rzeczy wynika z przepisu art. 46a ust. 4 pkt 1 p.o.ś., zgodnie z którym do wniosku należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie wraz z terenem działek sąsiednich. Z akt sprawy wynika, że pośród podmiotów posiadających prawa rzeczowe do działek graniczących z działką inwestycyjną jest Gmina R. – właścicielka działek o numerach [1], [2], [3] i [4]. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Gmina jest stroną postępowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, iż w takiej sytuacji Burmistrz Miasta R. podlega wyłączeniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu skutkuje wadliwością takiej decyzji i w postępowaniu odwoławczym rodzi konieczność jej zmiany lub uchylenia. Organ wskazał ponadto, że jedynie w przypadku określonym w art. 46a ust. 7a p.o.ś. tj. w sytuacji, kiedy gmina jest inwestorem, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na którego obszarze właściwości jest realizowane przedsięwzięcie. W ocenie organu jest to przepis o charakterze szczególnym, który nie może być interpretowany rozszerzająco. W rozpatrywanej sprawie Gmina nie jest inwestorem, a zatem przepis ten nie znajdzie zastosowania. Niezależnie od powyższych motywów, organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody jest uzależnione od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: planowane przedsięwzięcie jest wymienione w rozporządzeniu (chodzi o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody poprzedza wydanie jednej z decyzji określonych w art. 46 ust. 4 p.o.ś. lub poprzedza zgłoszenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4a p.o.ś. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć zamieszczonych w rozporządzeniu. Nie przeprowadził natomiast postępowania wyjaśniającego na okoliczność drugiej przesłanki. Określenie planowanego przedsięwzięcia nie wskazuje na to, którą z decyzji wymienionych w powołanych przepisach p.o.ś. ma poprzedzać wydanie decyzji środowiskowej. Tym samy organ pierwszej instancji w sposób istotny naruszył reguły postępowania określone w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odrębne skargi, aczkolwiek oparte na podobnych zarzutach, wniesione zostały przez Gminę R. oraz przez J. M., będącego w toku postępowania administracyjnego wnioskodawcą w sprawie. Zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 636/10, tut. Sąd połączył sprawy z obu tych skarg celem łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarżąca Gmina wskazała, że działki stanowiące jej własność i sąsiadujące z terenem inwestycji, stanowią gminną drogę publiczną. W takim stanie rzeczy nie sposób dopatrzyć się interesu prawnego po stronie Gminy w rozumieniu art. 28 kpa. Powołano się przy tym na ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), z której wynika obowiązek gminy wykonywania zadań publicznych w zakresie administrowania i zarządzania drogami publicznymi. Dla prawidłowego wykonywania tych zadań gmina musi być właścicielem gruntów zajętych pod tego typu drogi. Z tej okoliczności nie wynika jednak żadne szczególne uprawnienie ani interes prawny uzasadniający uznanie właściciela drogi publicznej za stronę postępowania obejmującego nieruchomości położone wzdłuż tej drogi. Z kolei skarżący J. M. zarzucił obrazę przepisów postępowania: art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, art. 28 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wskazał, że w sytuacji, kiedy gmina jest właścicielem sąsiednich nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, to nie przysługuje jej przymiot strony. Dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie w kwestii poglądu dotyczącego obowiązku wyłączenia organu gminy w sytuacji, gdyby była ona stroną w postępowaniu, skarżący przychylił się do stanowiska, że w niniejszej sprawie organ gminy nie podlega wyłączeniu. Dalej skarżący zarzucił, że całkowicie błędne jest orzeczenie o umorzeniu postępowania. Postępowanie nie stało się bowiem bezprzedmiotowe, albowiem do rozpoznania nadal pozostaje wniosek skarżącego. Nie jest zrozumiałe wobec takiego rozstrzygnięcia, na jakiej zasadzie już po wydaniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydał postanowienie, w którym wyznaczył inny organ do załatwienia sprawy. Ustosunkowując się do kwestii związanych ze statusem prawnym obiektu, w którym ma być prowadzona wnioskowana działalność, skarżący wskazał, że planowana adaptacja wymaga zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a zgłoszenie takiej zmiany jest wymienione w art. 46 ust. 4a p.o.ś. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Powtórzył przy tym i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu błędnego orzeczenia w kwestii umorzenia postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela poglądu, iż nie występuje bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji, gdy postępowanie prowadzi organ wyłączony ex lege. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnicy skarżących podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo pełnomocnik Gminy wskazał, że legitymacja skargowa Gminy wynika z faktu uznania jej za stronę postępowania przez organ odwoławczy. Z kolei uczestnik postępowania C. M. wniósł o oddalenie skargi podnosząc zarzut niedopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji w tak bliskim sąsiedztwie domów mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wnioski i zarzuty zawarte w obu skargach są zasadne, jednakże jedynie skarga J. M. mogła zostać uwzględniona. Nie do odparcia jest zarzut błędnego zastosowania art. 46 a ust. 4 pkt 1 p.o.ś. w związku z art. 28 kpa. Zgodnie z przepisem art. 46a ust. 4 pkt 1 p.o.ś., do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z terenem działek sąsiednich. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że w związku z treścią tego właśnie przepisu ustalany jest krąg stron postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepis ten nie może być jednak stosowany z pominięciem ogólnych reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. Nie wynika bowiem z jego treści wprost, że wszystkie podmioty, którym przysługuje prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości sąsiednich w każdym wypadku będą stronami takiego postępowania. Gdyby tak miało być, to ustawodawca w sposób wyraźny wskazałby, jakie podmioty należy uznać za strony postępowania (tak jak ma to miejsce np. w ustawie Prawo budowlane – zob. art. 28 ust. 2, art. 59 ust. 7). Dla określenia przymiotu strony w stosunku do podmiotów posiadających prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości sąsiednich, niezbędne jest zbadanie przesłanek wymienionych w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, Gminie R. przysługuje prawo własności do działek bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia. Bezspornym jest również, że działki te są działkami drogowymi zajętymi wyłącznie pod gminną drogę publiczną oraz że Gmina jako właściciel tych działek nie korzysta z nich w żaden inny sposób. Trudno zatem dopatrzyć się, aby Gmina miała jakikolwiek interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na terenie przylegającym do drogi publicznej, której jest właścicielem. Żaden bowiem jej interes jako właściciela drogi nie może zostać naruszony wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Stwierdzić zatem przyjdzie, że w sytuacji, kiedy gmina lub inny podmiot publicznoprawny, jest właścicielem nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, która to nieruchomość stanowi działkę sąsiednią, o której mowa w art. 46a ust. 4 pkt 1 p.o.ś, nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, albowiem nie ma ona interesu prawnego w takim postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Skoro Gminie R. nie przysługuje przymiot strony, to tym samym bezprzedmiotowe stają się argumenty organu odwoławczego w kwestii wyłączenia Burmistrza Miasta R. od orzekania w niniejszej sprawie. Wskazać jednak w tym miejscu przyjdzie, że Sąd nie podziela stanowiska, jakoby treść art. 46a ust. 7a p.o.ś. ze względu na swój szczególny charakter, nie pozwalała na dokonanie wykładni rozszerzającej w taki sposób, aby uznać, że skoro w sprawach, w których gmina jest inwestorem dopuszczona została możliwość orzekania przez jej organ wykonawczy, to tym bardziej w sprawach, w których nie jest inwestorem. Bezstronność organu gminy jest bowiem znacznie mniej podważalna w sytuacji, kiedy orzeka on w sprawie osób trzecich, aniżeli, kiedy orzeka we własnej sprawie. Zatem w ocenie Sądu przepis art. 46a ust. 7a p.o.ś. pozwala na stwierdzenie, że skoro organ gminy wydaje decyzję w sprawach, w których ta gmina realizuje przedsięwzięcie, to tym bardziej może wydawać decyzje (bez konieczności jego wyłączenia) w sprawach, w których przedsięwzięcie jest realizowane przez inny podmiot, nawet w sytuacji, kiedy gmina byłaby stroną takiego postępowania. Przychylić się także należy do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Gdyby bowiem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji podlegał wyłączeniu z mocy prawa, to w żaden sposób nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od tego dnia istnieje w niniejszej sprawie zarówno podmiot jak i przedmiot postępowania. Kwestia ewentualnej właściwości organu lub konieczności jego wyłączenia nie może niwelować praw i obowiązków strony związanych z datą wszczęcia postępowania. Tymczasem skutkiem umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji jest również i to, że wniosek strony nie został w ogóle merytoryczne rozpoznany. Podtrzymując zatem swoje żądanie, strona winna złożyć kolejny wniosek w tej sprawie do organu wyznaczonego przez organ odwoławczy. Taka sytuacja spowoduje, że to kolejne postępowanie zostanie wszczęte dopiero z dniem doręczenia tego "nowego" wniosku organowi. W niniejszej sprawie oznaczałoby to zmianę reżimu prawnego dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów p.o.ś. przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. To oznacza, że wniosek skarżącego, o ile taka będzie nadal jego wola, winien być rozpoznany na podstawie przepisów p.o.ś., co poprzez niezgodne z prawem orzeczenie o umorzeniu postępowania stałoby się niemożliwe. Z naprowadzonych wyżej powodów skarga J. M. musiała zostać uwzględniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania – na zasadzie art. 200 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Dokonując natomiast oceny zasadności skargi Gminy R. wskazać przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a. ). W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta R. wniósł w imieniu Gminy skargę na decyzję, którą to organ odwoławczy uchylił w całości wydaną przez tego Burmistrza decyzję w pierwszej instancji. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Według powołanego już wcześniej art. 28 kpa stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej zaś - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie (por. postanowienie NSA z dnia 19.10.2000 r., sygn. II SA/Gd 2159/00, LEX 446440). Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, LEX nr 197511, zob. także uchwałę SN z dnia 27 lipca 1993 r., sygn. akt III AZP 8/93, publ. OSNPC 1994 r., nr 1, poz. 3). W niczym nie zmienia powyższych rozważań okoliczność, że jako stronę skarżącą w niniejszej sprawie oznaczono Gminę R., a Burmistrz Miasta jest jedynie jej reprezentantem. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (Dz.U. z 2009 r., Nr 187, poz. 1456), orzekając o zgodności art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, wyraził pogląd, iż postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Dalej Trybunał Konstytucyjny nie zgodził się z twierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że w sytuacji, gdy skarga została złożona w sprawie przez organ pierwszej instancji, jest ona niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, publ. ONSA 1997 r., nr 4, poz. 179). W ocenie Sądu również z naprowadzonych wyżej przyczyn, a w szczególności w świetle art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) za niedopuszczalną uznać należałoby skargę jednostki samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy wydawał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Z uwagi jednak na okoliczność, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy potraktował Gminę za stronę postępowania, nie orzeczono o odrzuceniu jej skargi, albowiem obowiązkiem Sądu było w takiej sytuacji zbadanie jej legitymacji skargowej, co spowodowało z naprowadzonych wyżej powodów oddalenie skargi Gminy R. na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny wyników postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna, a to wobec konieczności uprzedniego merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania uczestników od decyzji organu pierwszej instancji, co też organ odwoławczy uczyni niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.