II SA/Gl 619/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi I. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Na wniosek inwestora Z. B., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pokojami do wynajęcia (agroturystyka) na działce nr [1], k.m. 9, w miejscowości Z. , ul. [...], gmina J. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego oraz z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia 2 sierpnia 2005 r., Nr 217/XXXVI/2005 (Dz.Urz.Woj.Śl. Nr 128, poz. 3165). Odnosząc się do składanych w toku postępowania zarzutów i uwag przez obecnie skarżących I. i J. B., organ uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie i wskazał argumenty na poparcie tego twierdzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Domagali się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zwrócili uwagę na rozbieżność pomiędzy tytułem zatwierdzonego projektu a stanem faktycznym oraz na niepełne określenie przedmiotu inwestycji w kwestionowanej decyzji. Zarzucili pominięcie faktu, że projektowany budynek przylega do ich budynku na działce sąsiedniej, w wyniku czego zarówno prowadzenie prac budowlanych, jak i późniejsze użytkowanie obiektu będzie bezpośrednio oddziaływać na ich nieruchomość. Wskazali na nieścisłości w określeniu dat pism składanych przez nich w toku postępowania. Zarzucili, że nie została im udostępniona kompletna dokumentacja projektowa, a ponadto, że istnieją osobiste relacje pomiędzy inwestorem a urzędnikiem Starostwa Powiatowego załatwiającym sprawę. W ich ocenie określone w decyzji warunki nie gwarantują bezpieczeństwa ich budynku i naruszają ich prawo własności. Dalej wskazali, że odkrywka, o której mowa w decyzji organu pierwszej instancji była samowolą budowlaną dokonaną przez inwestora, czym również naruszone zostało ich prawo własności. Zwrócili uwagę, że treść § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dopuszcza sytuowanie budynku przy granicy, co nie oznacza, że wolno to czynić bezwzględnie licząc się jedynie z interesem inwestora. Wyrazili swoją obawę, że w związku z realizacją inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej restauracji, właściciel może wykorzystać pomieszczenia w nowym budynku jako sale bankietowe, rozrywkowe, czy inne zakłócające spokój. Wyrazili tez obawę, że realizacja inwestycji spowoduje zamknięcie odpływu wód opadowych, co spowoduje zawilgocenie i zagrzybienie północnej ściany ich budynku. Stwierdzili, że ich budynek nie jest położony w granicy działki lecz jest odsunięty w jej głąb o ok. 70 cm. Geodezyjne wytyczenie obiektu nie jest jednoznaczne z dokonaniem rozgraniczenia między działkami [1] i [2], które nie zostało nigdy przeprowadzone. Zarzucili ponadto niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ich ocenie plan nie przewiduje możliwości budowy granicznej. Plan zezwala na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych tylko dwukondygnacyjnych, podczas gdy projekt przewiduje trzy kondygnacje. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że projektowane usytuowanie budynku w granicy działki mieści się w dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co równocześnie odpowiada zawartej w planie miejscowym dyspozycji dotyczącej rozmieszczania budynków i urządzeń na działce zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego. Wskazał dalej, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicują zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zależności od kategorii obiektów. Z uwagi na połączenie funkcji mieszkalno-turystycznej projektowanego budynku, rozważenia wymaga, które z zapisów planu należy uznać za obowiązujące. Posiłkując się Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych organ odwoławczy stwierdził, że projektowany obiekt narusza ustalenia planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji, maksymalnej wysokości oraz geometrii dachu. Organ wskazał ponadto na potrzebę wykonania osobnej ekspertyzy technicznej obiektów istniejących w otoczeniu projektowanego budynku, co wynika z § 204 ust. 5 w zw. z § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że powyższe naruszenia winny być usunięte w toku ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji przy wykorzystaniu trybu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Organ nadmienił ponadto, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą wkraczać w kwestie rozgraniczenia nieruchomości zwłaszcza w sytuacji, gdy przebieg granicy obrazuje kopia aktualnej mapy projektowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP; art. 144 w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego; § 12 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Skarżący wnieśli również o uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP; art. 144 w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego; § 12 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 pkt 2 oraz § 204 ust. 5 w zw. z § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W obszernym uzasadnieniu skarżący zasadniczo podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko uzupełniając argumentację o przytoczenie orzecznictwa i doktryny. Podkreślili, że dopuszczenie lokalizacji budynku na zasadzie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi wyjątek od reguł określonych w § 12 ust. 1 i 2. Zarzut naruszenia norm konstytucyjnych skarżący uzasadnili nadmierną ingerencja w ich prawo własności oraz nierównym traktowaniem stron postępowania, w szczególności poprzez uprzywilejowanie inwestora. Zarzucili, że organ nie ustosunkował się do wszystkich podnoszonych przez nich zarzutów. Nie umożliwił im również wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów i materiałów. Wskazali na konieczność przeprowadzenia rozgraniczenia, co w ich ocenie obligowało organy do zawieszenia postępowania. Do skargi dołączyli złożony do Wójta Gminy J. w dniu [...] r. wniosek o rozgraniczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odpierając sformułowane w niej zarzuty. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podtrzymali skargę i zawarte w niej argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podjęte bowiem przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ może uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Realizując ten postulat organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja art. 138 § 2 kpa służy ochronie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić postępowanie dowodowe tylko o uzupełniającym charakterze. Gdy zostanie natomiast stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych, organ odwoławczy winien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpoznania sprawy. Do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie uprawniają żadne inne względy i wady decyzji. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części albowiem w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie ustalono w sposób jednoznaczny, do jakiej kategorii winien być zaliczony obiekt budowlany objęty zamiarem inwestycyjnym. Od tego ustalenia zależy, które z obowiązujących zapisów planu miejscowego znajdą zastosowanie w sprawie. Słusznie organ odwoławczy skonstatował, że przy obecnym określeniu parametrów inwestycji, nie jest ona zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również pominięcie sporządzenia obowiązkowej ekspertyzy budynków istniejących nie było możliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym. Już z samych tych powodów decyzja organu pierwszej instancji musiała zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że zaskarżona decyzja czyni zadość wnioskowi zawartemu przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy wszak uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, czego w istocie domagali się skarżący. Nie sposób przy tym podzielić tych zarzutów, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 10 § 1 kpa. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie na podstawie akt sprawy, które nie zostały uzupełnione w tym postępowaniu. Nie zebrano nowych dowodów i nie zostały w toku tego postępowania złożone żadne dokumenty, o których skarżący by nie wiedzieli. Z treści art. 10 kpa nie można wyprowadzić wniosku, że w każdym przypadku, przed wydaniem decyzji organ winien o tym zamiarze powiadomić strony. Jest oczywistym w procedurze administracyjnej, że organ ma obowiązek załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, co nie może stanowić dla strony zaskoczenia. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma na celu zagwarantowanie udziału na każdym etapie postępowania, co w niniejszej sprawie z naprowadzonych wyżej przyczyn nie zostało naruszone. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, czego dowodem są zarówno twierdzenia skarżących zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i kopia wniosku o rozgraniczenie dołączona do skargi. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są powołane do załatwiania spraw z zakresu geodezji i kartografii. Wobec przedłożenia przez inwestora aktualnej mapy zasadniczej dla celów projektowych, nie miały też podstaw do kwestionowania stanu, jaki mapa ta odzwierciedla. To po stronie zainteresowanych stron, w tym przypadku skarżących, leży inicjatywa wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Inną natomiast kwestią jest, czy będące już w toku postępowanie rozgraniczeniowe i jego wynik, stanowi przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Oceny tej kwestii dokona organ rozpoznając sprawę ponownie, a na wydane w toku postępowania postanowienie w tym przedmiocie służyć będzie stronom zażalenie (art. 101 § 3 kpa). Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 77 § 1 kpa. Jak już wyżej wspomniano, organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Dopatrując się natomiast braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. Tym samym nie mógł naruszyć omawianego przepisu. Z kolei jeśli chodzi o art. 107 § 3 kpa, to istotnie, można dopatrzyć się jego naruszenia, albowiem organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich argumentów skarżących zawartych w odwołaniu. To naruszenie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że uważana przez skarżących za niewyjaśnioną kwestia "samowolnej odkrywki" nie podlega rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. W kontekście postawionych w skardze zarzutów rozumieć należy, iż w dokonaniu tej "odkrywki" skarżący upatrują naruszenia ich prawa własności. Nie można wykluczyć, że do takiego naruszenia doszło. Jednakże ochrona własności, na którą powołują się w tym zakresie skarżący, leży poza kompetencjami organów administracyjnych i sądu administracyjnego. Do ochrony tej własności służą bowiem roszczenia przewidziane w przepisach prawa cywilnego. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to ich skierowanie pod adresem zaskarżonej decyzji należy uznać za przedwczesne. Przypomnieć wszak przyjdzie, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną. Jej wydanie nie nakłada na skarżących żadnych praw ani obowiązków, ani też praw tych nie ogranicza. Trudno zatem w takiej sytuacji dopatrzyć się naruszenia norm konstytucyjnych służących ochronie jednostki. Jeżeli nawet naruszenia tych norm skarżący dopatrują się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to wskazać przyjdzie, że uzasadnienie nie przesądza o wyniku sprawy. Dla organu pierwszej instancji uzasadnienie to stanowi wskazówkę co do dalszego postępowania – nie ma natomiast charakteru wiążącego co do treści rozstrzygnięcia. Decyzja o charakterze kasacyjnym daje natomiast wszystkim stronom postępowania gwarancję możliwości ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w sprawie. Niezależnie od powyższych wywodów za zasadne należy uznać te rozważania organu odwoławczego, które dotyczą wykładni § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten obowiązuje obecnie (od dnia 8 lipca 2009 r.) w brzmieniu nadanym § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461). Powoływane przez skarżących orzeczenia w tej kwestii odnoszą się do stanów prawnych i faktycznych sprzed nowelizacji tego przepisu. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że użyty w tym przepisie zwrot "dopuszcza się" stanowi dostateczną podstawę do tego, że organ nie może kwestionować takiego usytuowania obiektu jako niezgodnego z przepisami prawa budowlanego. Prawodawca nie zawarł bowiem w tym przepisie żadnych warunków szczególnych dopuszczających przewidzianą nim lokalizację. Odnosząc się do wniosku i zarzutów skarżących skierowanych pod adresem decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. stwierdzić przyjdzie, że nie mogą one zostać rozpatrzone. Rozstrzygnięcie zawarte w niniejszym wyroku oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje zaskarżona decyzja. Decyzją tą uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Bezprzedmiotowa jest zatem kontrola decyzji, która nie pozostaje w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania, a wskazane w niej wady i uchybienia organu pierwszej instancji powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez ten organ. Z tych samych też powodów przedwczesnym byłoby dokonywanie oceny pozostałych zgłoszonych przez skarżących zarzutów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.