II SAB/Sz 40/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. O. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku S. O. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego S. O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. S. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając temu organowi naruszenie art. 15 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi S. O. wskazał, że wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się do tego organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci "wszystkich dokumentów związanych z realizacją aktualizacji strategii rozwoju Szczecina 2025 (m.in. umowy na przeprowadzenie tej usługi, poczty elektronicznej odnośnie prowadzenia aktualizacji, raportów, analiz)". W odpowiedzi został poinformowany, że udostępnienie nastąpi w Urzędzie Miasta. Ostatecznie w dniu [...]r. poinformowany został w Urzędzie Miasta, iż musi uiścić określoną opłatę, która została wskazana w powiadomieniu z dnia [...]. i dostarczyć dowód opłaty. Tego samego dnia otrzymał również maila, że udostępnienie dokumentów nie jest możliwe ze względu na obowiązujące przepisy. Powołując się na art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na wykładnię tych przepisów wynikającą z orzecznictwa sądowo-administracyjnego (wyrok WSA w Kielcach z dnia 15. 04. 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 14/08) skarżący wywiódł, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może wyznaczyć opłatę w przypadkach wskazanych w tym przepisie, a wnioskodawca może zakwestionować jej wysokość, jednakże nie wstrzymuje to postępowania. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy, udostępnienie żądanej informacji publicznej następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o kosztach udostępnienia, a ten nie zmieni wniosku lub go nie wycofa. S. O. podkreślił, że złożonego wniosku nie zmienił, jak również go nie wycofał. Prezydent Miasta reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi, Prezydent podniósł, że skarżący we wniosku nie sprecyzował, w jakiej formie udostępnienie ma nastąpić, wskazał jedynie, że żądane dokumenty odbierze osobiście. Zdaniem odpowiadającego na skargę, adresat wniosku zwolniony był, w świetle treści art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z obowiązku udostępnienia informacji na wniosek, bowiem zostały one ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta, której adres internetowy przytoczył. Jednakże z uwagi na to, że ustawa nie zawiera zakazu udostępnienia na wniosek informacji znajdujących się w BIP, szczególnie w sytuacji, gdy wnioskodawca może mieć utrudnione lub uniemożliwione korzystanie z Internetu, organ postanowił uczynić zadość żądaniu skarżącego i poinformował go – drogą mailową o możliwości udostępnienia żądanych dokumentów w Urzędzie Miasta. Dalej w odpowiedzi na skargę wywiedziono, z powołaniem się na treść art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz dotychczasową praktykę funkcjonowania organów państwa i administracji, że nie istnieje praktyka udostępniania bezpłatnie informacji publicznej. Czynności związane z udostępnieniem informacji publicznej zarówno dodatkowe jak i standardowe, których wynikiem jest przygotowanie określonego dokumentu (informacji) są odpłatne. Mając powyższe na uwadze, za wnioskowane przez skarżącego informacje naliczone zostały opłaty zgodnie z przepisem art.. 15 cyt. ustawy. Zdaniem Prezydenta, z uwagi na brak reakcji skarżącego na powiadomienie z dnia [...]r. o konieczności poniesienia opłaty, a także niepoinformowanie organu, czy w związku z taką opłatą podtrzymuje swoje żądanie, nie można zarzucić adresatowi wniosku bezczynności, zwłaszcza że w ogóle nie był zobowiązany do udostępnienia powyższych informacji na wniosek zainteresowanego. S. O. w piśmie procesowym z dnia [...]r. złożonym – jak zaznaczył - z uwagi na niemożność stawiennictwa na rozprawę wyznaczoną na dzień [...]r. wyjaśnił, że na wskazanej w odpowiedzi na skargę stronie internetowej nie znajdują się żadne informacje, link prowadzi do pustej strony, na dowód czego dołączył wydruk z tej strony datowany na [...]r. Nadto wskazał na treść otrzymanej od adresata wniosku informacji z dnia [...]r., z której wynikało, że tylko część z [...] stron informacji udostępniona jest w BIP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta okazała się zasadna. Niesporne między stronami jest, że w dniu [...]r. S. O. zwrócił się do powyższego podmiotu o udostępnienie informacji publicznej. Dalsze okoliczności sprawy interpretowane są przez strony sporu odmiennie, a zatem niezbędne jest wskazanie istotnych dla sprawy faktów. Jak wynika to z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, zawierają one całokształt materiałów sprawy, co pozwala stwierdzić, że zarówno wniosek, jak i cała późniejsza korespondencja, jaka wywiązała się pomiędzy wnioskodawcą a adresatem wniosku prowadzona była drogą poczty internetowej, co wskazuje jednocześnie na to, że S. O. nie miał ani utrudnionego, ani uniemożliwionego korzystania z Internetu. Wniosek skarżącego posiadał następującą treść: "Wnoszę o udostępnienie wszystkich dokumentów związanych z realizacją aktualizacji strategii rozwoju Szczecina 2025 (m.in. umowy na przeprowadzenie tej usługi, raportów, poczty elektronicznej odnośnie prowadzenia aktualizacji, raportów, analiz). Żądane dokumenty odbiorę osobiście w Urzędzie Miasta. Proszę o przesłanie informacji jak będą gotowe i gdzie będą do odbioru". Wniosek ten został prawidłowo zakwalifikowany jako żądanie udostępnienia wskazanej w nim informacji publicznej, a zatem Prezydent Miasta, jako podmiot posiadający żądane informacje zobligowany był do rozpatrzenia tego wniosku na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) i w zgodzie z przepisami tej ustawy. W świetle takiej treści wniosku, twierdzenia odpowiedzi na skargę jakoby był niepełny i nie precyzował formy udostępnienia żądanej informacji są chybione. Ze sformułowania, że wnioskodawca "żądane dokumenty odbierze osobiście" wynika jasno, że wnoszącemu chodziło o udostępnienie informacji w formie pisemnej i nie za pośrednictwem Internetu lub poczty. W tej sytuacji, organ wzywając S. O. e-mailem z dnia [...]r. do uzupełnienia wniosku na formularzu (wzorze wniosku określonym w Zarządzeniu Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...]) oraz do złożenia certyfikowanego podpisu elektronicznego, jeżeli wniosek będzie składany elektronicznie, piętrzył przed wnioskodawcą trudności, nakładając obowiązki nie znajdujące oparcia w przepisach wskazanej ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują bowiem szczególnej formy wniosku, nie wprowadzają formularzy lub ich wzorów oraz nie stanowią podstawy prawnej do ich ustanawiania przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 57/09, LEX nr 527024). Wymogi wniosku spełnia również pismo wysłane pocztą elektroniczną nawet wówczas, gdy nie jest opatrzone certyfikowanym podpisem elektronicznym (podobnie wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, LEX nr 529939). Wniosek taki wszczyna postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a na tym etapie postępowania, nie mają jeszcze zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, te bowiem – zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się wyłącznie do decyzji wymienionych w tym przepisie (o odmowie udostępnienia informacji publicznej i o umorzeniu postępowania) i dlatego nie wymaga użycia podpisu elektronicznego. Ostatecznie jednak, po odpowiedzi wnioskodawcy wskazującego na bezpodstawność powyższych żądań oraz precyzującego, że "żądane informacje proszę przygotować w formie kserokopii i wydruków komputerowych" Prezydent Miasta poinformował go drogą elektroniczną w dniu [...]r., że wniosek został rozpatrzony, a żądane informacje publiczne "zostaną przygotowane do odbioru w formie kserokopii bądź umieszczone w BIP-ie w terminie do dwóch miesięcy". W piśmie tym zawarta jest również zapowiedź naliczenia opłaty za przygotowanie materiałów do udostępnienia. Chybione są, w świetle pisma z dnia [...]r., argumenty odpowiedzi na skargę, że Prezydent Miasta zwolniony był z obowiązku udzielenia informacji publicznej z uwagi na jej zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Po pierwsze, ani w chwili wniesienia żądania, ani w dacie pisma informującego o jego rozpatrzeniu, w Biuletynie Informacji Publicznej UM w [...]informacje wskazane we wniosku nie były udostępnione. Tymczasem z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wynika zasada, że tylko informacja publiczna nieudostępniona w Biuletynie udostępniana jest na wniosek (podobnie wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt I OSK 416/08, LEX nr 490132), co oznacza, że planowane w przyszłości udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, nie zwalnia od udostępnienia tej informacji na wniosek. Po drugie, w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...]r. wskazano: że "część informacji objętych wnioskiem" zamieszczona jest Biuletynie Informacji Publicznej Miasta [...]. W ocenie sądu, nie wymaga udostępnienia informacja publiczna na wniosek, tylko wówczas, gdy zamieszczona jest w BIP-ie w takim zakresie, który wyczerpuje w całości żądanie wnioskodawcy. Takiego też zdania był najwyraźniej podmiot zobowiązany, skoro zapowiedział, w tym samym piśmie, pobranie opłaty w kwocie [...]zł. za sporządzenie [...]stron kserokopii dokumentów i ich udostępnienie w dniu [...]r., zaś w e –mailu z dnia [...]r. ustalono opłatę na kwotę [...]zł za [...]stron kserokopii dokumentów. Należy podkreślić, że przedmiotem skargi nie jest kwestia zgodności z prawem naliczenia opłaty co do zasady i co do wysokości, a zatem bezprzedmiotowe w rozpatrywanej sprawie są wywody skargi dotyczące praktycznych aspektów ustalania tej opłaty. Zasadą wynikająca z kontekstu ustawy jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wskazany wyżej przepis stanowiący wyjątek, nie może być interpretowany rozszerzająco zarówno co do przesłanek materialnoprawnych pobrania opłaty, jak i co do trybu postępowania w przypadku wystąpienia tych przesłanek. Mianowicie, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z literalnego brzmienia tego przepisu, ani z żadnego innego przepisu ustawy w żaden sposób nie wynika, podstawa prawna do uzależnienia udostępnienia posiadanej informacji publicznej od uprzedniego uiszczenia przez wnioskodawcę ustalonej opłaty za udostępnienie żądanej informacji (podobnie wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Ke 23/08. LEX nr 516691, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art. 15 u.d.i.p., LEX/El 2003) Tymczasem, jak wynika to z akt administracyjnych, w piśmie z dnia [...]r. podmiot zobowiązany poinformował skarżącego o tym, że informacje zostaną mu udostępnione w dniu [...]r. "za potwierdzeniem i okazaniem dowodu wpłaty" opłaty w kwocie [...]zł. W rezultacie skarżący opłaty nie uiścił, nie cofnął też, ani nie zmodyfikował wniosku, zaś żądana informacja publiczna nie została mu udostępniona, bowiem w dniu [...]. a więc przed upływem 14 dni od powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, poinformowano wnioskodawcę drogą elektroniczną, że "przekazanie dokumentów związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie jest możliwe ze względu na obowiązujące przepisy (zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej)." W tym stanie sprawy, zarzut bezczynności Prezydenta Miasta, jako organu posiadającego żądaną informację publiczną i zobowiązanego do jej udostępnienia zawarty w skardze S. O. z dnia [...]r. jest w pełni zasadny. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia zarówno wówczas, gdy podmiot ten będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej nie udziela jej w terminie przewidzianym ustawą, albo gdy, przy wystąpieniu przesłanek ustawowych do umorzenia postępowania lub odmowy udostępnienia, nie wydaje w terminie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Zarzucana bezczynność podmiotu zobowiązanego polegała w niniejszej sprawie na nieudostepnieniu informacji publicznej, mimo upływu terminu 14 dni od dnia zawiadomienia zainteresowanego o ustaleniu opłaty i uzależnieniu jej udostępnienia od uiszczenia tej opłaty. Takie zaniechanie stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz jest naruszeniem art. 5 ust. 1, który to przepis Prezydent wskazał jako podstawę prawną wskazanego uzależnienia, mimo że przepis ten w ogóle nie dotyczy kwestii opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Uwzględnienie skargi skutkowało zatem wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 w związku z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało o art. 200 tej samej ustawy.