VII SA/Wa 1454/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone oraz poprzedzającą ją decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] maja 2009r. na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), po rozpatrzeniu wniosku J. W., B. Ł. oraz K. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. S. pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej Nr [...] (dz. nr ew. [...]) w km 186+920,00 oraz 186+974,00 na staję paliw w miejscowości W., gmina W. -odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Organ podniósł w uzasadnieniu, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. W treści wniosku o stwierdzenie nieważności B. Ł. wskazała, że jest właścicielką nieruchomości - działki o nr ew. [...], natomiast K. D., że jest właścicielem działki o nr ew. [...]. Organ wyjaśnił ponadto, iż wnioskodawcy, tj. B. Ł. i K. D. zostali wezwani do przedłożenia odpisu księgi wieczystej potwierdzającego ich tytuł prawny do nieruchomości - działek o nr ew. [...] i [...]. W pouczeniach pism wskazano, że po upływie 7 - dniowego terminu od dnia jego doręczenia, sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Wnioskodawcy nie dostarczyli żądanych dokumentów w terminie wskazanym w w/w piśmie jak również w terminie późniejszym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie odpisów z księgi wieczystej dla działek o nr ew. [...] i [...]. W odpowiedzi na w/w pismo [....] Urząd Wojewódzki wskazał, że pomimo podjętych działań nie może uzyskać z Sądu Rejonowego w S. żądanych odpisów z ksiąg wieczystych, bowiem nie posiada wymaganych przez tenże Sąd danych koniecznych do sporządzenia wniosku o udostępnienie dokumentu z akt księgi wieczystej na urzędowym formularzu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na brak udokumentowania przez B. Ł. tytułu prawnego do działki o nr ew. [...] i K. D. do działki o nr ew. [...], brak jest podstaw do stwierdzenia, że są oni właścicielami w/w działek, a zatem, że posiadają przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Stroną w sprawie nie jest również J. W. będący właścicielem działki o nr ew. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja. Działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a zatem przymiotu strony nie może wywodzić z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ podał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynika posiadanie przez wnioskodawców interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia [...] maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]czerwca 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2046/09, wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy -utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009r. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż ze względu na brak udokumentowania przez B. Ł. tytułu prawnego do działki o nr ew. [...] i K. D. do działki o nr ew. [...] brak jest podstaw do stwierdzenia, że są jednym z podmiotów określonych w art. art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, a zatem, że posiadają przymiot strony w przedmiotowej sprawie. J. W. jest właścicielem działki o nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką o nr ew. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję. Wnioskodawca nie może, w ocenie organu, wywodzić przymiotu strony z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 Kpa, bowiem nie jest żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa działki o nr ew. [...] z nieruchomością, na której została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja, nie przesądza o legitymacji procesowej J. W. do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Wskazana przez niego okoliczność, tj. że projektowana inwestycja, spowoduje zmianę organizację ruchu, a tym samym w znacznym stopniu utrudni dostęp do działki stanowiącej jego własność nie może stanowić o istnieniu interesu prawnego uzasadniającego posiadanie przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, że działka o nr [...] nie posiada zajazdu na drogę krajową Nr [...]. Brak zjazdu z działki o nr ew. [...] na drogę krajową potwierdza pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [..] września 2008 r, z którego treści wynika, że wg stanu na początek 2008r. działka stanowiąca własność J. W. nie posiadała żadnych śladów komunikacji mogących świadczyć o istnieniu zjazdu. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja uniemożliwi dojazd do działki o nr ew. [....], skoro działka ta nie posiadała zjazdu na drogę krajową nr [...]. Ponadto utrudnienia dostępu do działki skarżącego związku ze zmianą organizacji ruchu mogą uzasadniać jedynie istnienie interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Podnoszona okoliczność odnosi się bowiem do kwestii późniejszego użytkowania inwestycji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W., wnosząc ojej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 80 kpa poprzez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów przy rozpatrywaniu sprawy, 1. art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, 2. art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa, 2. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nierówne traktowanie obywateli przez władze publiczne. W skardze podniesiono, iż w związku z nielegalną przebudową drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 186+825,65 do km 187+068,59 zaprojektowano nowy plan organizacji ruchu, który jest sprzeczny z prawem oraz zagraża życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego. Zawarte w nim dane zostały zafałszowane /np. skrzyżowanie dróg publicznych w sąsiedztwie zjazdu na stację paliw przedstawiono jako zjazd indywidualny na prywatną działkę, nie umieszczono ośmiu zjazdów indywidualnych do prywatnych działek/. Te nielegalne działania miały, w ocenie skarżącego, na celu umożliwienie zaprojektowania lewoskrętu oraz dodatkowego pasa do skrętu w prawo na planowaną budowę stacji paliw. Projekt budowlany stanowiący załącznik do wniosku złożonego przez inwestora do Wojewody [....], przewidywał budowę dwóch zjazdów oraz poszerzeń jezdni na pasy wyłączenia i włączenia. Jednak decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006r. jaką otrzymał inwestor, zezwala jedynie na budowę dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] w km 186+920,00 oraz 186+974,9 . Z uwagi na to, iż skarżący jest właścicielem działki o nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką na której dokonano przebudowy drogi, znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a zatem na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane posiadał przymiot strony. Strona skarżąca wyjaśniła, iż w trakcie oględzin w dniu 28 kwietnia 2010r. w których brali udział właściciele działek, przedstawiciele GDDKiA oraz pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., okazało się, że istnieją w obiegu dwa różniące się plany organizacji ruchu na długości przebudowanego odcinka. Skrzyżowanie dróg publicznych/droga krajowa [...] oraz droga gminna W. nr [...] będące w sąsiedztwie planowanych zjazdów do stacji paliw przedstawiono jako zjazd indywidualny na prywatną działkę. Jest to niezgodne z paragrafem 113 ust. 7 pkt. 1 rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej. Wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W ocenie strony skarżącej nowa organizacja wprowadza bardzo poważne utrudnienia w ruchu dla działek położonych na długości dodatkowego pasa zjazdowego. Włączenie się do ruchu będzie powodowało konieczność przejechania dwóch pasów ruchu oraz pasa wyłączenia z ruchu. Jest to rozwiązanie bardzo niebezpieczne oraz niedopuszczalne. Wynikiem zaprojektowania dodatkowego pasa zjazdowego do skrętu w prawo jest również uniemożliwienie skarżącemu uzyskania zgody na zjazd publiczny zgodnie z paragrafem 113 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Uniemożliwia to całkowicie możliwości inwestycyjne na działce, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. jest w trakcie przekształcania na cele budowlano inwestycyjne. Budowa zjazdów z dopuszczeniem lewoskrętu wymagała poszerzenia istniejącej nawierzchni drogi z 7,00m do 10,00m, oraz dodatkowo wykonania odcinka zmiany pasa ruchu oraz pasa zwalniania szerokości 3,00m. Do spełnienia powyższych wymogów inwestor potrzebował ok. 1 l,00m licząc od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego /l,5m poszerzenia jezdni na jedną stronę, 3m pas dodatkowy do skrętu w prawo, l,5m pobocza, rów drogowy o głębokości 1,5m powinien mieć szerokość ponad 4m, minimalna odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej granicy rowu powinna wynosić co najmniej 0,75m/ . Ponieważ rzeczywista odległość pomiędzy krawędzią jezdni a granicą pasa drogowego wynosiła ok. 7m doszło do złamania przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. oraz ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż sprawa podlegała ponownemu rozpoznaniu na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 21 stycznia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2046/09 w uzasadnieniu, którego Sąd wskazał, że: "aby ustalić (...) czy zainteresowany ma przymiot strony w tymże postępowaniu, organ administracji winien był rozważyć i wypowiedzieć się w zakresie argumentów podniesionych przez wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych J. W. we wniosku, a następnie w odwołaniu od decyzji organu nadzorczego I instancji podnosił, iż od początku budowy jest całkowicie uniemożliwiony dojazd do jego działki nr [..], położonej na długości dodatkowego pasa, że zjazd do tej działki i dwóch innych był wykonany w latach 1979 i 1980 przez GDDP a skarżący posiadał możliwość wyjazdu i wjazdu z drogi krajowej bez żadnych utrudnień, natomiast obecnie w projekcie przedmiotowej inwestycji, zjazd do jego działki nie został w ogóle wykazany, co stanowiło o wprowadzeniu w błąd organu orzekającego w sprawie." Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r., SA/Rz 434/2000). Ponieważ w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany oceną prawną wyrażoną ww. wyroku. Powołane przepisy bowiem w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania organu administracji, który nie posiada już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie składu orzekającego, organ błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy i stwierdził, że skarżący J. W. nie posiada interesu prawnego, a tym samym nie jest stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja, której weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności postępowania domagał się skarżący, bez wątpienia wydana została w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Należy mieć na względzie, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 kpa. Pojęcie, zaś strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości (nr ew. [...]), położonej w pobliżu spornej inwestycji której funkcjonowanie może w istotnym stopniu wpływać i utrudniać korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, stąd też ma interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami jakie niesie ze sobą budowa przedmiotowego zjazdu. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania inwestycji jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Wydanie zaś decyzji w postępowaniu prowadzonym bez udziału osoby, której interesy muszą być w tej decyzji rozważone stanowi istotną wadę tego postępowania. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył wyczerpująco i nie ocenił prawidłowo całego materiału dowodowego. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia decyzji według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak też wydana w I instancji decyzja powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.