II OSK 1299/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 548/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań –Grunwald w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 548/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. A. P. w dniu 20 kwietnia 2009 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo wystawienniczo - magazynowego przewidzianego do realizacji na działce nr A, ark. [...], obręb Przeźmierowo, położonej przy ul. R. w Przeźmierowie. W toku postępowania sporządzono analizę urbanistyczną w której stwierdzono, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa usługowa drobnych zakładów rzemieślniczych oraz wystawienniczo - handlowo - magazynowa w przeważającej części jedno i dwu-kondygnacyjna, w jednym przypadku 2,5 - 3 kondygnacji (TROPOIL) o wysokości 4m - 10m; dachy płaskie, w niewielkiej części strome. Z analizy wynikało, że na terenie objętym wnioskiem występują zabudowania gospodarcze i handlowe montowane z płyt warstwowych oraz murowane. Teren jest ogrodzony płotem z prefabrykatów betonowych. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja stoi w sprzeczności z interesem społecznym oraz nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- dalej jako "u.p.z.p."), gdyż w sąsiedztwie nie występuje zabudowa odpowiadająca gabarytami planowanemu przedsięwzięciu inwestycyjnemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A.P. decyzją z [...] września 2009 r. znak [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując przy tym na brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, brak prawidłowego załącznika do decyzji - podpisanej przez uprawnioną osobę mapy z prawidłowo określonym obszarem analizowanym. W decyzji organu odwoławczego wskazano również na naruszenie zasady obiektywizmu i czynnego udziału stron w postępowaniu, powołanie się na sprzeczność z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Tarnowo Podgórne. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 i art. 61 w zw. z. 64 ust. 1 u.p.z.p. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, iż powołano się na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana, ponieważ w sąsiedztwie nie występuje zabudowa o wysokości powyżej 7m oraz nie występują obiekty o powierzchni zabudowy 800 m². W związku z powyższym Wójt Gminy Tarnowo Podgórne stwierdził, że nie ma możliwości określenia zgodnie z art. 61 pkt 1 u.p.z.p. wymagań dotyczących zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w Przeźmierowie, w rejonie ul. W. i R., wnioskowana działka przeznaczona jest pod las. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne wskazał również na cel opracowania planu, który ma za zadanie uporządkować planistycznie teren z zabezpieczeniem funkcji ochronnej, jaką spełnia ten teren stanowiąc m.in. barierę akustyczną pomiędzy torem Poznań, a osiedlem mieszkaniowym P. i motelem Ł.. A.P., kwestionując powyższą decyzję, złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy w trybie postępowania II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Zdaniem skarżącego naruszono również art. 107 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") poprzez wybiórcze ustalenie niewłaściwych faktów, które stały się podstawą do wydania skarżonej decyzji. W odwołaniu wskazano, iż funkcję bariery akustycznej pomiędzy torem P. a osiedlem mieszkalnym spełnia wał ziemi o wysokości 10 m. Ponadto wskazano, iż w kwietniu 2005 r. obowiązywało Studium określające teren działki jako usługi. Rada Gminy zmieniła jednak przeznaczenie terenu w studium na "zieleń", w okresie gdy trwała już działalność gospodarcza na terenie działki nr A. Skarżący podniósł również, iż w kierunku w którym obszar analizy nie został w pełni wyznaczony od działki nr A znajdują się w linii prostej zakłady handlowo - produkcyjne. Pominięcie innych cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji powoduje, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu odwołania w dniu [...] lutego 2010 r. wydało decyzję nr [...], w której działając na mocy art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 - 5, art. 63, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego, przewidzianej do realizacji na działce nr A, ark. [...], obręb Przeźmierowo, położonej przy ul. R. w Przeźmierowie. W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne przedmiotowa działka [...] przeznaczona jest pod las, a teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż ustalenie żądanych warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W toku postępowania przed organem II instancji została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. W oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdzono, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze objętym analizą urbanistyczną, na którym znajduje się zabudowa usługowa drobnych zakładów rzemieślniczych oraz wystawienniczo - handlowo - magazynowa w przeważającej części jedno i dwu-kondygnacyjna o wysokości 4m - 10m; dachy płaskie, w niewielkiej części strome. Na podstawie dokumentów oraz wizji w terenie stwierdzono, że przedmiotowa działka stanowi od wielu lat część obszaru użytkowanego jako giełda części samochodowych. Organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione również pozostałe warunki z art. 61 ust 1 u.p.z.p. dotyczące dostępu do drogi publicznej - ul. R., teren ma obecnie bezpośredni dostęp do tej drogi z istniejącym wjazdem od strony północno-wschodniej; istniejącego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, oraz w zakresie art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełniał warunki zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Analiza została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, która dokonała analizy działki objętej wnioskiem oraz w sposób prawidłowy ustaliła obszar analizowany. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niezrozumiałym było kilkukrotne wydawanie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy przez organ I instancji, skoro możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził również brak konsekwencji organu I instancji w ustosunkowywaniu się tego samego zagadnienia jakim jest przedmiotowa lokalizacja budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego, mimo, że wcześniej, opierając się o analizę urbanistyczną tego samego obszaru, dnia [...] listopada 2009 r. wydał decyzję znak [...] ustalającą warunki zabudowy na działce B - w bezpośrednim sąsiedztwie działki A, dla obiektu o takiej samej funkcji i wysokości 10m, po czym w kolejnych trzech decyzjach, powołując się na różne przyczyny - odmawiał ustalenia warunków lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami ww. ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. W przypadku braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W niniejszym postępowaniu, zdaniem organu odwoławczego, powyższe nie miało miejsca, ponieważ organ I instancji powołując się na sprzeczność inwestycji z interesem publiczny nie wykazał na czym owa sprzeczność ma polegać. Brak poparcia przez jakikolwiek argument prawny sprawia, że zarzut ten ma charakter uznaniowy i jako taki nie może zostać przyjęty. Prokurator Rejonowy Poznań – Grunwald, kwestionując powyższą decyzję, pismem z dnia 28 maja 2010 r. nr Pa 172/10, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej "p.p.s.a.") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, podczas gdy działka numer A, ark. [...], obręb Przeźmierowo, bezpośrednio przylega do pasa drogowego – ul. R. Wprawdzie w niniejszej sprawie, w związku z podjęciem decyzji negatywnej, organ I instancji odstąpił od poczynienia takowych uzgodnień, jednak organ II instancji, jako rozstrzygający sprawę w sposób pozytywny dla wnioskodawcy, obowiązany był takich uzgodnień dokonać. Ponadto skarżący wskazał, iż organ odwoławczy wydając decyzję błędnie przyjął, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. pismo zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w Gminie Tarnowo Podgórne - [...] Sp. z o.o. nie może być utożsamiane z umową zawartą między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, tym bardziej, że z jego treści wynika, iż dostawa wody nastąpi pod warunkiem partycypacji w kosztach rozbudowy SUW Wysogotowo (stacji uzdatniania wody) oraz budowy tranzytu wodociągowego, a kwota przedsięwzięcia zostanie wskazana w terminie późniejszym, w stosownym porozumieniu zaakceptowanym przez obie strony. Tak sformułowana treść pisma nie przesądza, czy inwestor przystanie na zaproponowane warunki, a tym samym, czy uzyska dostęp do sieci wodociągowej. Tym samym przyjąć należy, iż jedynie w odniesieniu do uzbrojenia działki w sieć elektroenergetyczną został spełniony warunek w postaci podpisania stosownej umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia. W niniejszym stanie faktycznym nie sposób przesądzić jakiej treści decyzja zapadłaby w sytuacji zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., natomiast w przypadku właściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mogłaby zostać wydana. Tym samym przyjąć należy, że uchybienie powołanym przepisom prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a., a wydana decyzja, jako wadliwa, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Prokurator Rejonowy w skardze ubocznie wskazał, że w sprawie doszło również do dalszych uchybień. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określenie granic terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast stosownie do treści § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, które stanowią załączniki do tejże decyzji i stanowią jej integralną część. Cześć graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z powyższego zdaniem skarżącego wywieść należy, iż mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie mapa sporządzona została w innej skali - w skali 1:2000, która dopuszczalna jest jedynie przy inwestycjach liniowych. Opisane powyżej postępowanie organu administracji godzi również w unormowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także zasadę praworządności, a zatem jedną z naczelnych zasad, wyrażoną w art. 6 i 7 k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odpowiadając na powyższą skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium wyjaśniło, że przeprowadziło postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. W sprawie przeprowadzona została analiza urbanistyczna wykonana przez M.M. posiadającą uprawnienia urbanistyczne, z której wynika, że możliwe jest określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż planowana inwestycja spełnia wymagania wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazano, iż z wcześniej sporządzonej analizy urbanistycznej wykonanej przez urbanistę działającego z ramienia organu I instancji, wynika, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Zarządcą dróg na terenie gminy jest wójt, nie ma zatem potrzeby uzgadniania z nim dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji. Wystarczające jest jeśli okoliczność ta wynika jasno z analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy stwierdził również, że dla potrzeb określenia warunków zabudowy przyjmuje za wystarczające zapewnienie dostaw mediów i takie zapewnienie w kwestii dostawy wody i odbioru ścieków inwestor posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć zasadnicze powody rozstrzygnięcia Sądu są inne niż podniesione w skardze. Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu był m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Charakter powyższych rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a., polegającej na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia co do istoty sprawy ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ II instancji musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji. W istocie oznacza to, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego musiałoby być niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Drugi wymóg sprowadza się do braku wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że uwadze organu odwoławczego, pomimo przytoczenia przez organ wyżej wskazanego stanowiska, uszło, iż postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym jest ograniczone. Sąd I instancji przytaczając treść art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. określił zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazując iż zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji przytaczając treść art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wskazał, iż dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Zdaniem Sądu I instancji skoro przy wydawaniu decyzji organ obowiązany jest przeprowadzić analizę, która w istocie stanowi podstawowy i najważniejszy dowód w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, to nie można uznać, iż organ odwoławczy przeprowadzający analizę przeprowadził wyłącznie postępowanie uzupełniające. Organ dokonując ponownej analizy faktycznie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co stoi w sprzeczności z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. oraz narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie odwoławcze powinien dokonać więc wyłącznie oceny zgodności z prawem analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu dokonanej przez organ I instancji zawartej w zaskarżonej decyzji. Powyższej oceny organ odwoławczy dokonał wskazując na liczne naruszenia przepisów prawa przez organ I instancji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przypadku braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W ocenie Sądu I instancji organ I instancji powołując się na sprzeczność inwestycji z interesem publicznym nie wykazał na czym owa sprzeczność ma polegać. Sąd wskazał, iż zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielnie podstawą do wydania decyzji odmownej z art. 56 u.p.z.p. Organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W ocenie Sądu I instancji brak poparcia przez jakikolwiek argument prawny sprawia, że zarzut ten ma charakter uznaniowy i jako taki nie może zostać przyjęty. Powyższe ma szczególne znaczenie przy uwzględnieniu okoliczności, iż dla sąsiednich działek wydano decyzje ustalające warunki zabudowy. Takie ustalenia nie uprawniały jednak organu odwoławczego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż zakres tych uchybień powodował, że nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym, lecz powinny zostać usunięte w ramach postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Sąd I instancji stwierdził również szereg uchybień organu I instancji, na które nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z mapy tej nie wynika jednak w sposób wyraźny granica obszaru analizowanego, w uzasadnieniu decyzji brak jest również uzasadnienia dotyczącego ustalenia granic obszaru analizowanego, które powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Sąd uznając przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu za wadliwą, wskazał, iż powyższe uchybienia oznaczają, iż organ I instancji orzekając w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę, uchybił przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, iż w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Organ II instancji nie stanowi bowiem organu będącego jednocześnie zarządcą drogi gminnej. Jednocześnie zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w ocenie Sądu I instancji jest jednak nieuzasadniony, gdyż zawarty w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. wymóg dotyczący uzbrojenia terenu, będzie spełniony także wtedy, gdy zostanie zagwarantowane, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze porozumienia pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy. Nie jest to tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wystarczy posiadanie zapewnienia, gwarancji czy porozumienia że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. W ocenie Sądu I instancji pismo zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w Gminie Tarnowo Podgórne - [...] Sp. z o.o. spełnia wymogi art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.P. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nietrafną i nieuzasadnioną ocenę ze strony Sądu I instancji prawidłowości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 136 k.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie przez Sąd, że organ II instancji naruszył w/w przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w ocenie Sądu naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 152 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r., nie podlega wykonaniu wskutek nieprawidłowego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydało decyzję merytoryczną, orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Realizując zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. organ II instancji w szczególności usunął naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji, a które zostały szczegółowo wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przeprowadzone postępowanie w oparciu o treść art. 136 k.p.a. przez organ II instancji poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej obszaru lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieści się w zakresie uzupełniającego charakteru postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślono, iż granice tego postępowania wyznaczają przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nakładające na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej oraz obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Nadto podniesiono, że przeprowadzenie przez organ II instancji własnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze wnioskowanej inwestycji było ponadto konieczne z uwagi na nieprawidłowości w wyciąganiu wniosków z analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji. W konsekwencji Wójt Gminy Tarnowo Podgórne dwukrotnie wydał błędną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podniesiono, że jeżeli organ administracji działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji i przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a., ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślono, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest tu dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2009r. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało wówczas, że nie jest władne wydać decyzji orzekającej co do istoty, albowiem należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Wskazania organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu w/w decyzji nie odniosły skutku, albowiem organ I instancji ponownie wydał decyzję obarczoną uchybieniami natury procesowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ponowne wydanie decyzji kasacyjnej zamiast decyzji reformatoryjnej, przez organ II instancji naruszyłoby zasadę szybkości i prostoty postępowania określoną w art. 12 § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego uchybienia Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował również art. 152 p.p.s.a. W konkluzji stwierdzono, że skarga Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald z dnia 28 maja 2010 r. winna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy Poznań – Grunwald wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej pomija całkowicie szereg innych uchybień procesowych organu I instancji, szczegółowo opisanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, których usunięcie w postępowaniu odwoławczym naruszyłoby w/w zasadę oraz normę wyrażoną w przepisach art. 136 i 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie to dotyczy także uznanego przez Sąd za zasadny zarzutu zawartego w skardze naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bez wymaganego uzgodnienia z zarządcą drogi. Podkreślono, iż zakres postępowania wyjaśniającego, jaki winien w niniejszej sprawie zostać przeprowadzony jest na tyle znaczny, że czyni niemożliwym zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie decyzji reformatoryjnej. Przeprowadzenie dowodów w toku postępowania odwoławczego w zbyt szerokim zakresie, stanowi naruszenie przepisów art. 136 i 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej podstawie to jest naruszeniu prawa procesowego. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie zauważył Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję jak i decyzję organ I instancji. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. regulującego kompetencję merytoryczno-reformacyjną organu drugiej instancji jest wyznaczone zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zakres ustaleń stanu faktycznego w sprawie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i postępowaniu przed organem drugiej instancji musi się pokrywać. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż organ odwoławczy przeprowadzając na gruncie niniejszej sprawy analizę faktycznie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co stoi w sprzeczności z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. oraz narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jego sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Podstawową kwestią, która była przyczyną wydania rozstrzygnięcia w oparciu o powyższy przepis było to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu mając na uwadze wydanie przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne dwukrotnie całkowicie bezzasadnych decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo wystawienniczo – magazynowego podjęło próbę wydania decyzji reformatoryjnej. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej. Należy zauważyć, iż na tle przedstawionej sprawy, kiedy to organ I instancji nie "reaguje" na kolejne uchylenie swojego orzeczenia i wydaje ponownie decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa organ odwoławczy słusznie podjął próbę naprawy tego postępowania. Bowiem organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby zaskarżona decyzja reformatoryjna nie posiadała wad, które prawidłowo ustalił Sąd I instancji to w przedmiotowej sprawie można by przyjąć, iż nie narusza ona prawa. Zasadne byłoby to tym bardziej, iż z dniem 11 kwietnia 2011 r. nastąpiła zmiana treści art. 138 § 2 k.p.a. na skutek której możliwości wydania decyzji przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 k.p.a. są dużo większe. Przypomnieć należy, iż w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji (art. 59 u.p.z.p.). Warunki dopuszczające wydanie decyzji zostały określone w art. 61 u.p.z.p. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Cechy nowej zabudowy, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie cech nowej zabudowy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Realizacja tego obowiązku wymaga wyznaczenia przez właściwy organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia). Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, iż załącznik (tylko jeden) do decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony w nieodpowiedniej skali (1:2000) zatem słusznie zauważył Sąd I instancji, iż obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, taka skala znajduje zastosowanie w stosunku do inwestycji liniowych. Ponadto w przedmiotowej sprawie powinny zostać sporządzone dwa załączniki graficzne w odpowiedniej skali jeden dla wyników analizy, a drugi do decyzji o warunkach zabudowy z zastrzeżeniem, iż stanowi on załącznik do konkretnej decyzji. Zatem mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy na koniec zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy to obie decyzje Wójta Gminy Tarnowo Podgórne były całkowicie nieuprawnione i próba rozstrzygnięcia sprawy reformatoryjnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zasługuje na "wsparcie", gdyby nie zawierała wad o których wspomniał w uzasadnieniu Sąd I instancji. Wobec stwierdzonych uchybień w zaskarżonej decyzji wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a Naczelny Sad Administracyjny w tym zakresie w pełni akceptuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.