I OW 142/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Tczewa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Tczewa a Wójtem Gminy Dąbrowa Chełmińska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. G. w sprawie udzielenia świadczeń z zakresu pomocy społecznej dotyczących skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Dąbrowa Chełmińska jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Prezydent Miasta Tczewa wniósł, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Dąbrowa Chełmińska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. G. o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podano, że postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wójt Gminy Dąbrowa uznał się niewłaściwym do rozpoznania wniosku A. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej i przekazał sprawę według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie. Ponadto postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy Dąbrowa przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie według właściwości sprawę zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia przyznane A. G. przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M., na terenie którego obecnie przebywa. Prezydent Miasta Tczew nie podzielając stanowiska Wójta Gminy Dąbrowa Chełmińska wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określającym właściwość miejscową gminy w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, podstawowym kryterium przyznania takiego świadczenia jest miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis ten wskazuje właściwość ogólną, od której ustawa przewiduje jednak wyjątki. Wyjątkiem takim jest właściwość organów w sprawach dotyczących osoby bezdomnej. Zgodnie bowiem z przepisem ust. 2 tego przepisu w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Osobą bezdomną na podstawie art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej jest osoba zamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie wynika, że A. G. w okresie powstania sporu o właściwość zamieszkiwał w altance na terenie ogródków działkowych na os. [...] w T.. Z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) wynika, iż aby lokal mógł być uznany za lokal mieszkalny, spełniać musi podstawowe standardy, w szczególności co do wielkości oraz wyposażenia i stanu technicznego, stwarzające możliwości zamieszkiwania w nim. Ponadto jego podstawowym celem ma być zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Lokalami mieszkalnymi nie są lokale w budynkach przeznaczonych do celów turystycznych i wypoczynkowych. Jako podstawowe kryterium pozwalające uznać dane pomieszczenie za lokal mieszkalny wskazano więc cel, jakiemu dany lokal służy. W przypadku altan znajdujących się w ogródkach działkowych, celem tym nie jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, lecz potrzeb służących wypoczynkowi i rekreacji. Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za "osobę bezdomną" uznaje się osobę, która zamieszkuje w lokalu mieszkalnym oraz nie jest zameldowana na pobyt stały. Prezydent Miasta Tczewa w uzasadnieniu wniosku wskazał, że powyższa przesłanka zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w przypadku A. G. nie została spełniona. Również druga przesłanka – zameldowania na pobyt stały – w tej sprawie nie jest zachowana, albowiem jak wynika z poświadczenia Urzędu Gminy w Dąbrowie Chełmińskiej o adresach i okresach zameldowania A. G. ostatnio był zameldowany na pobyt stały przy ul. [...] w D. do [...] lutego 2001 r. i obecnie nie posiada żadnego meldunku. Prezydent Miasta Tczewa wskazał, że aktualnie A. G. przebywa w Schronisku dla Bezdomnych [...] w M. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Tczewa jako organ właściwego w sprawie. Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska podkreślił, że A. G. mieszkał w T., tam korzystał z pomocy MOPS, który przyznawał mu zasiłek stały, a także opłacał składkę na powszechne ubezpieczenie zdrowotne oraz korzystał z pomocy lekarskiej. Zameldowanie nie ma tu istotnego znaczenia, bowiem jest wyłącznie czynnością administracyjną, porządkową. A. G. przebywał w D. od [...] grudnia 1980 r. do października 1981 r. Jego pobyt był związany wyłącznie z pracą (budową kurników w Ch.) oraz budową warsztatu w D. Po zakończeniu pracy wrócił do T., niedopełniając formalności wymeldowania. Po zakończeniu prac nie przebywał na terenie Gminy D., a swoje centrum życiowe związał z T., z zamiarem stałego pobytu. Wymeldowania dokonał na wyraźne żądanie właściciela posesji w dniu [...] lutego 2001 r. Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska nie podziela opinii MOPS w Tczewie, że A. G. był osobą bezdomną. Faktycznie, altana nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ale stanowi dla A. G. centrum życiowe, jest miejscem zamieszkania. Wójt Gminy zwrócił również uwagę, że osoby takie jak Pan G. (czekające na lokal mieszkalny) mogą być zameldowane w takich pomieszczeniach i ogrody działkowe wskazują jako adres swojego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Tczewa a Wójtem Gminy Dąbrowa Chełmińska, albowiem oba ww. organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku A. G. o udzielenie świadczeń z zakresu pomocy społecznej dotyczących skierowania do domu pomocy społecznej. Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki (art. 59 ust. 1 powołanej ustawy). Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Od zasady określającej właściwość miejscową gmin przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały. Na użytek ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej wskazując w art. 6 pkt 8 tej ustawy, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A zatem z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie więc pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Odnosząc powyższe regulacje prawne do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że A. G. jest osobą bezdomną. Jak wynika z dołączonych do sprawy dokumentów A. G. przez kilka lat przebywał na terenie Gminy Tczew pomieszkując w altanie ogrodu działkowego, przebywał również w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym w G., a także w Schronisku dla Bezdomnym w N. Aktualnie przebywa w schronisku dla Bezdomnych [...] w M. Wskazane instytucje w których przebywał A. G. były jedynie placówkami, które czasowo udzielają schronienia osobom bezdomnym. Również sam zainteresowany w złożonym w dniu [...] maja 2010 r. oświadczeniu przyznał, że jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika również, że nie jest on nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W świetle powyższych okoliczności, właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania A. G. była D. ul. [...], to organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.