I SA/Sz 570/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich za 2007 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...]r. wpłynął do Biura Powiatu G. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek H.B. o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W dniu [...]r. wpłynął do organu protokół oszacowania strat upraw zniszczonych przez nadmierne opady w [...] i l[...]r. w gospodarstwie strony. W dniu [...]r. rolnik złożył korektę do wniosku, a w dniu [...] wycofał część działek z płatności do upraw energetycznych. W dniu [...]r. strona złożyła do organu korektę i zmianę wniosku. W dniach od [...] do [...]r. w gospodarstwie strony organ przeprowadził kontrolę na miejscu. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w N. w dniu [...]r. wydał decyzję w sprawie płatności do gruntów rolnych na [...]r. i przyznał H.B’ kwotę [...]zł tytułem jednolitej płatności obszarowej, odmówił przyznania uzupełniającej płatności do powierzchni upraw podstawowych oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do upraw energetycznych w całości. H.B. złożył od powyższej decyzji odwołanie i wskazał w nim m.in. iż część działek zwrócił Agencji Rolnej Skarbu Państwa w dniu [...]r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...]r. decyzję, którą uchylił decyzję I instancji to ponownego rozpoznania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w N. w dniu [...] r. wydał decyzję w sprawie płatności do gruntów rolnych na [...]r. i przyznał H.B. kwotę [...]zł tytułem jednolitej płatności obszarowej, odmówił przyznania uzupełniającej płatności do powierzchni upraw podstawowych oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do upraw energetycznych w całości. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...]r. decyzję, którą uchylił decyzję I instancji do ponownego rozpoznania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w N. w dniu [...]r. wydał na podstawie art. 7 ust.1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz. U. Nr 44, poz. 262), art. 51 ust. 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności ( Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 ( Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004r., str.18 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców ( Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004r. , str. 1 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na [...]r. i przyznał H.B. kwotę [...]zł tytułem jednolitej płatności obszarowej, odmówił przyznania uzupełniającej płatności do powierzchni upraw podstawowych oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do upraw energetycznych w całości. Z uzasadnienia decyzji wynika, że strona zgłosiła do płatności jednolitej obszar [...]ha, zaś uprawniony do płatności wynosił [...]ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosi [...]%. Organ przytoczył treść art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004r. Organ podał, że działki rolne WA, WB, WC, WD zostały w dniu [...] r. przekazane do Agencji Nieruchomości Rolnych, co skutkowało tym, że rolnik z dniem ich przekazania przestał być posiadaczem tych działek, co wyłącza je z ogólnej powierzchni gruntów rolnych stanowiących podstawę przyznania płatności na podstawie art. 7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej. O zwrocie działek Agencji Nieruchomości Rolnych rolnik nie powiadomił organu. Organ przesłuchał świadków i na podstawie zebranych dowodów odrzucił częściowo wyniki z kontroli na miejscu. Organ przedstawił wyliczenie należnej płatności. Ponadto organ wskazał, że ze względu na różnice między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnia stwierdzoną, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych została rolnikowi odmówiona. Organ przytoczył treść art. 51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ nadto wskazał, że na części działek rolnik nie zrealizował celu uprawy tj. plonu w postaci rzepaku i jęczmienia jarego. Odnośnie płatności do roślin energetycznych organ podał, że postępowanie zostało umorzone z uwagi na wycofanie części wniosku przez stronę z tych płatności. W stosunku do protokołu zniszczeń upraw przez ulewne deszcze organ wskazał, że nie spełnia on wymagań dowodów potwierdzających działanie siły wyższe, określonych w § 1 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności ( Dz. U Nr 46, poz. 308). H.B. złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej pomniejszenia jednolitej płatności obszarowej o kwotę [...]zł oraz odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Zdaniem strony, należne są jej płatności odnośnie części działek, które w dniu [... r. przekazała ANR, bowiem zakończyła na nich cykl produkcji na rok objęty płatnością. Ponadto rolnik zarzucił organowi, że nie wziął pod uwagę art. 68 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Według strony nie ponosi ona winy za nieusunięcie z pola rzepaku i jęczmienia z powodu podtopień. Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 107, art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz. U. Nr 44, poz. 262), art. 23a, art. 50 ust. 3 , art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 ( Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004r., str.18 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć prowadzenie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne ( Dz. U. Nr 57, poz. 383) decyzję nr [...], w której uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przyznał H.B. kwotę [...]zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz umorzył postępowanie w zakresie przyznania płatności do roślin energetycznych na działkach rolnych LA, LB, LC, MA, MB, MC, MD, ME, MF, MG, MH, WA w związku z wycofaniem w tym zakresie wniosku producenta. W uzasadnieniu decyzji organ przestawił stan faktyczny w sprawie, w tym wyniki kontroli działek rolnika na miejscu, opisane w tabeli. Organ wskazał, że działki WA, WB, WC i WD należało wykluczyć z płatności z uwagi na ich przekazanie przez rolnika ANR przed wydaniem decyzji o płatnościach na podstawie art. 7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ przytoczył treść art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zdaniem organu, kontrola na miejscu w gospodarstwie producenta była przeprowadzona prawidłowo i zeznania złożone przez świadków potwierdzają ustalenia inspektorów dokonane w toku kontroli. Organ odwoławczy nie zgodził się z oceną dowodów dokonana przez organ I instancji w zakresie odrzucenia wyników kontroli na miejscu w odniesieniu do części działek rolnika na podstawie zeznań świadków. Powyższą ocenę organ odwoławczy uznał za błędną. Organ przytoczył treść art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. i przedstawił wyliczenie jednolitej płatności obszarowej. Organ podał, że zgodnie z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., rolnikowi nie służy uzupełniająca płatność obszarowa, zaś postępowanie co płatności do roślin energetycznych należało umorzyć z uwagi na wycofanie części wniosku w tym zakresie przez stronę. Zdaniem organu, producent nie poważył skutecznie wyników kontroli odnośnie części działek obsianych rzepakiem i jęczmieniem. Nadto, według organu, protokół oszacowania strat z powodu ulewnych deszczów w gospodarstwie strony nie może stanowić dowodu wystąpienia siły wyższej zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Organ podał również, że w sprawie brak było do zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ podał, że zastosował art. 139 Kpa, gdyż organ I instancji popełnił merytoryczne błędy rozstrzygnięcia. H.B. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie: art. 139, art. 7 i art. 77 Kpa, art. 7 ust.1 oraz art. 3 ust. 1i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 51 ust. 1, art. 72 i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z dnia 21 kwietnia 2004r., art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Zdaniem rolnika, organ naruszył art. 139 Kpa, gdyż wbrew jego przesłankom wydał zaskarżoną decyzję na niekorzyść strony. Organ niewłaściwie ocenił zebrany materiał dowodowy. Według producenta, należą mu się płatności dotyczące działek, które zwrócił ANR, bowiem zakończył na nich proces produkcyjny w roku płatności. Strona przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie swoich twierdzeń i podjęła polemikę z orzeczeniami wskazanymi przez organ. Skarżący wskazał, że organ winien uznać protokół oszacowania szkód wyrządzonych przez nadmierne opady w jego gospodarstwie jako dowód działania siły wyższej. Podał, że nie miał wpływu na jego treść, a okoliczność zalania pól potwierdzają świadkowie. Skarżący wskazał, że wiarygodna jest także opinia biegłego przedstawiona przez niego w toku postępowania. Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 138 § 1 Kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2 ). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie organu nie może jednak naruszać zakazu reformationis in peius. Organ wyjątkowo może orzec na niekorzyść strony składającej odwołanie, o czym stanowi art. 139 Kpa. Zgodnie z nim, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uzasadniając zastosowanie art. 139 Kpa wskazał, że było to spowodowane błędami merytorycznymi organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie ocenił materiał dowodowy kwestionując wynik kontroli na miejscu gospodarstwa strony na podstawie zeznań świadków. Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 139 Kpa. Wyjątkowa dopuszczalność zmiany przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji na niekorzyść odwołującego się wymaga wskazania w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w przepisie art. 139Kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy tego nie zrobił. Inna ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy nie może być uznana za rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego. Rażące naruszenie prawa obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione taksatywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 Kpa. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego należy do grupy klauzul generalnych dużym stopniu ogólności. Należy podzielić zastrzeżenia W. D co do potraktowania "rażącego naruszenia interesu społecznego" jako odrębnej przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony i ich uzasadnienie (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 226), że "chodzi tu o decyzję stosowania norm materialnych (prawa administracyjnego), że zatem "rażące naruszenie interesu społecznego" nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego". Organ administracji publicznej, który powoła się na tę przesłankę orzeczenia na niekorzyść strony, powinien w każdym przypadku uzasadnić, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 Kpa spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś ustosunkowanie się przez Sąd do pozostałych zarzutów w związku z tym jest przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy wyda decyzję po rozpatrzeniu materiału dowodowego i zarzutów strony zawartych w odwołaniu, kierując się przesłankami art. 138 i 139 Kpa. Wskazać należy, iż organ odwoławczy nie może uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy nie występują okoliczności związane z przeprowadzeniem dodatkowego postępowania wyjaśniające (taką okolicznością nie jest z pewnością inna ocena materiału dowodowego dokonana przez organ II Instancji), lecz winien wydać w takim przypadku decyzję zgodnie z 138 i 139 Kpa. Wobec tego, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.