II SA/Gl 469/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Wskutek pisma S. C. z dnia [...] r., w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. odmówił nakazania R. P. przywrócenia do stanu poprzedniego dachów w budynkach położonych przy ulicy [...] w R. oraz likwidacji ściany oddzielenia pożarowego nad dachem będącej przedłużeniem ściany granicznej pomiędzy tymi budynkami i przywrócenia jej do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu organ przede wszystkim wskazał, że roboty budowlane na obu budynkach wykonane były na podstawie udzielonych decyzjami Starosty R. pozwoleń na remont i przebudowę dachu z [...] r. (decyzja nr [...] z dnia[...] r. i decyzja nr [...] z dnia [...] r.). Wyjaśnił, że w stosunku do inwestora robót na dachu budynku nr [...] nie stwierdzono istotnego odstępstwa od uzyskanego pozwolenia. Zdaniem organu przebudowa ta nie miała wpływu na ewentualne pęknięcia i zarysowania ścian w budynku nr [...], a wykonane prace na dachu tego budynku uwzględnione były w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Na skutek odwołania S. C., [...] Wojewódzki Inspektor Budowlany w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w mocy, podzielając argumenty zaprezentowane w jej uzasadnieniu. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 135/08 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż decyzja drugoinstancyjna wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ drugiej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania, ograniczając się do bazowaniu w swym rozstrzygnięciu na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie przeprowadził pogłębionej kontroli merytorycznej, zawierzając ustaleniom i ocenom organu pierwszoinstancyjnego, wskutek czego nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny i wyczerpujący zgłaszanych w sprawie wątpliwości. W ramach ponownego postępowania, w ocenie Sądu, organ w pierwszej kolejności powinien ustalić czy i w jaki sposób zakończone zostało postępowanie w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielonego pozwolenia R. P. na przebudowę dachu i adaptację poddasza w budynku nr [...] przy ulicy [...] w R. , o którym to postępowaniu poinformowała skarżąca. Gdyby zaś postępowanie w tym zakresie toczyło się nadal, to organ winien ocenić jego możliwy wpływ na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie i ewentualnie rozważyć celowość zawieszenia postępowania w przedmiocie dokonanej przebudowy dachu, do czasu jego zakończenia. Po uzyskaniu wymienionego wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., uznając, iż wyjaśnienie sprawy wymaga postępowania w znacznym zakresie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. celem ponownego rozpatrzenia, który postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wykonania ściany oddzielenia pożarowego wyprowadzonej nad dachy budynków przy ulicy [...] i [...] w R. na podstawie decyzji ostatecznej pozwolenie na budowę nr [...] wydanej w dniu [...] r. przez Starostę Powiatowego w R. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Wojewodę [...]. W wyniku złożonego zażalenia przez S. C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości, stwierdzając w uzasadnieniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prowadził postępowanie w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w R. (w tym wyprowadzenia ściany oddzielenia pożarowego) dokonanej w oparciu o decyzję Starosty R. nr [...]. Zawieszenie więc postępowania kwestionowanym postanowieniem tylko we wskazanym zakresie- wykonania ściany oddzielenia pożarowego- nie jest zasadne i nie znajduje oparcia w przepisach. Rozpatrując sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] r. ponownie zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy dachu i wykonania ściany oddzielenia pożarowego wyprowadzonej na dach budynku przy ulicy [...] w R. na podstawie decyzji ostatecznej pozwolenie na budowę nr [...] wydanej w dniu [...] r. przez Starostę Powiatowego w R. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Wojewodę [...]. W postawie prawnej przywołał art.123 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu stwierdził, że sprawa wszczęta wnioskiem S.C., w wyniku wyroku Sądu powróciła do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Sąd zobowiązał orzekający w sprawie organ do oceny możliwego wpływu na rozstrzygnięcie w prowadzonej sprawie, wszczętego przez uczestniczkę postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. z ewentualnym rozważeniem celowości jego zawieszenia. Dokonując oceny w tym zakresie, organ stwierdził na podstawie pisma Wojewody [...], iż rozpatrzenie sprawy w przedmiocie nieważności wymienionej decyzji będzie rozpoznane dopiero w [...] r. Z uwagi, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewody jest zagadnieniem wstępnym dla toczącego się postępowania w przedmiocie nadbudowy dachu i ściany oddzielenia pożarowego, organ uznał za zasadne zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego. Niezadowolona z rozstrzygnięcie S. C. wniosła zażalenie, domagając się uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W jej ocenie trwające się przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie nieważności decyzji nr [...] Starosty R. z dnia [...] r. nie jest zagadnieniem wstępnym dla toczącej się z jej wniosku sprawy. Wskazała, że przedmiotem postępowania przed organem nadzoru jest wykonanie robót m.in. na dachu jej budynku nr [...], które nie były przecież objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Zatem wyeliminowanie wymienionej powyżej decyzji z obrotu prawnego, dla oceny legalności robót wykonanych na jej dachu, nie ma więc znaczenia. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zainicjowane przez S.C. postępowania nieważnościowe dotyczy decyzji Starosty Powiatowego w R. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia ma przebudowę dachu i adaptację poddasza, na podstawie której wykonano przebudowę dachu w budynku nr [...] przy ulicy [...] w R. W wyniku prowadzonych prac budowlanych doszło do naruszeń wskazanych przez zainteresowaną, a zatem wynik postępowania prowadzonego prze Wojewodę [...] będzie miał niewątpliwie wpływ na orzeczenie organu nadzoru budowlanego w Raciborzu. Organ odwoławczy przywołując art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, iż organ administracyjny jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśniając pojęcie "zagadnienia wstępnego" ocenił, iż takim właśnie zagadnieniem dla prowadzonej z wniosku S. C. sprawy, jest rozstrzygniecie przez Wojewodę sprawy nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], w oparciu o którą R. P. wykonywał kwestionowane obecnie roboty budowlane. W ocenie organu odwoławczego, działanie organu nadzoru przed zakończeniem postępowania nieważnościowego mogłoby doprowadzić do niepotrzebnych komplikacji po ewentualnym wyeliminowaniu z obiegu prawnego wskazanego powyżej pozwolenia na budowę. Wówczas organ zmuszony byłby do ewentualnego wznowienia postępowania i do ponownego rozstrzygania sprawy z uwzględnieniem nowych okoliczności. Skargę do sądu administracyjnego złożyła S.C., wnosząc o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie w sprawie skutkujące przyjęciem, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. oraz naruszenia art. 6 i art. 8 tego Kodeksu, zgodnie z którymi organy administracji działają na podstawie przepisów prawa i stoją na straży praworządności, podczas gdy organy zawiesiły postępowanie, opierając się na pozaustawowych przyczynach. W uzasadnieniu skargi powtórzyła stanowisko prezentowane w zażaleniu, argumentując, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej Starosty [...] nie jest zagadnieniem wstępnym dla toczącego się od r. postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na dachu jej budynku przez R. P. Odnosząc się do kodeksowych podstaw zwieszenia postępowania w sprawie stwierdziła, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej nieważności wskazanej decyzji a wydaniem decyzji przez organ nadzoru w przedmiocie kwestionowanych robót budowlanych. Dodała, że w prowadzonym postępowaniu kwestionuje ona roboty wykonane na dachu jej budynku, nie zaś roboty budowlane związane z przebudową i nadbudową poddasza w budynku nr 51, należącym do inwestora. W dodatkowych pismach procesowych z dnia [...]r. i [...]r. skarżąca dodatkowo argumentowała, że decyzja Starosty [...], w sprawie której toczy się postępowanie nieważnościowe, dotyczyła tylko pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych w budynku nr [...]. W żaden sposób nie odnosiła się zaś do budynku nr [...]- nie przewidywała żadnej ingerencji w ten budynek, stąd też to toczące się postępowanie przed organem architektoniczno-budowlanym, nie może być dla postępowania przed organami nadzoru budowlanego zagadnieniem wstępnym. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania podnosiła, iż wiele okoliczności zostało już ustalonych i powinno to wpłynąć na obecne postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał na różne wystąpienia skarżącej, które w odmienny sposób przedstawiają jej stanowisko w kwestii decyzji Starosty [...], o stwierdzenie której wystąpiła do Wojewody [...]. W ocenie organu odwoławczego zawieszenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest całkowicie zgodne z prawem, a to poprzez powiązanie ze sobą obu tych postępowań. Uczestnik postępowania R.P. w piśmie z dnia [...] r. wniósł o oddalenie skargi. Dodał, w sprawie przedmiotowego ogniomuru toczyło się postępowanie w Sądzie Rejonowym w R., gdzie zapadł wyrok oddalający powództwo skarżącej w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego. Podkreślił, iż ustalenia w tej sprawie wykazały, że jego działaniom w trakcie prowadzonych prac budowlanych nie można przypisać winy umyślnej. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżąca podtrzymała skargę oraz zawarte w niej i w kolejnych pismach procesowych argumenty. Oświadczyła, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyjaśniła, iż mimo wydania ostatecznej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Starosty R. nr [...] z dnia [...]r., organ pierwszej instancji nie podjął jeszcze zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy dachu i wykonania ściany oddzielenia pożarowego wyprowadzonej na dach budynku przy ulicy [...]w R., na podstawie decyzji ostatecznej pozwolenie na budowę nr [...] wydanej w dniu [...]r. przez Starostę Powiatowego w R., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Wojewodę [...]. Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący iż organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zagadnienie wstępne w rozumieniu przytoczonego przepisu to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. W konsekwencji pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi istnieć związek przyczynowy. W warunkach niniejszej sprawy, podzielić przyjdzie stanowisko zaprezentowane przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, zgodnie z którym rozstrzygnięcie kwestii ważności względnie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. P. pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu wymienionego powyżej art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie przebudowy dachu i wykonania ściany oddzielenia pożarowego wyprowadzonej na dach budynku przy ulicy [...] w R. Treść rozstrzygnięcia organu architektoniczno- budowlanego w przedmiocie wymienionej powyżej decyzji Starosty R. warunkować będzie dalsze postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, niewątpliwie inaczej prowadzonego podczas obowiązywania przedmiotowej decyzji Starosty, a inaczej po jej ewentualnym usunięciu z obrotu prawnego, przy czym pamiętać trzeba że następuje to z mocą ex tunc. Zatem zasadnie organy nadzoru budowlanego zawiesiły prowadzone w wyniku uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia organu nadzoru wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 135/08 postępowanie, gdyż do [...]r. (data wydania postanowienia drugiej instancji) nie zostało wydane rozstrzygnięcie przez Wojewodę [...]. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że kontrola kwestionowanego przez skarżącą postanowienia przez Sąd jest dokonywana na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia, nie zaś z daty orzekania przez sąd administracyjny. Dodać trzeba, że dopiero decyzją z dnia [...]r. Wojewoda stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...]r. Zatem dopiero wówczas postępowanie w tym zakresie zakończyło się decyzją ostateczną. Zaistniała więc podstawa do podjęcia zawieszonego postępowania, co powinny uczynić orzekające w kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego bez zbędnej zwłoki. W przypadku gdyby organy nie podjęły postępowania w sprawie, stronie skarżącej służy skarga na bezczynność organu. . Konkludując, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w sprawie zawieszenia postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), oddalił skargę.