I SA/Wa 567/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skarg O. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. i Prezydenta m. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m. W. oraz O. od decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...], orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] stanowiącej obecnie działkę ewid. [...],[...],[...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została stała w oparciu o następujące ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosta W. z dnia [...] lutego 2008 roku, orzekającej o zwrocie na rzecz J. S. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., stanowiącej obecnie działki nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2. Równocześnie zobowiązał J. S. do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości w kwocie [...] zł. Wyrokiem z dnia 13 maja 2009 roku sygn. akt I SA/Wa 24/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 roku z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skutkującego pominięciem strony postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] ustalił, iż będące przedmiotem postępowania administracyjnego działki wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] lipca 1972 roku nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].. Organ odwoławczy wskazał, że O. jest dzierżawcą nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...], zaś A. W. dzierżawcą nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. Nr [...]. Z tego względu organ uznał ich za strony postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dalej organ wskazał, że wnioskiem z dnia 25 maja 1995 roku J. S. zwróciła się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ przywołał treść art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, które określają przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Naczelnego Architekta Warszawy Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] września 1971 roku nr [...] na wnioskowanym do zwrotu gruncie przewidziano w ramach realizacji osiedla budowę dwukondygnacyjnego garażu dzielnicowego wraz z przydrożną stacją obsługi. Z pisma Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Gminy W. z dnia 13 kwietnia 2000 roku oraz Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu m. W. w Dzielnicy [...] z dnia 26 sierpnia 2003 roku wynika, iż na wnioskowanej nieruchomości nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego [...]. Ponadto inwestor, na wniosek którego nastąpiło przejęcie przedmiotowego gruntu, nie otrzymał ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Dnia 31 maja 2006 roku odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których ustalono, że działki nr [...],[...] i [...] zabudowane zostały budynkami usługowymi w postaci warsztatów samochodowych, a także realizowane są na nich inne usługi motoryzacyjne. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] ogrodzona została siatką na metalowych słupkach. Wszystkie budynki zostały wzniesione przez osoby prywatne. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli O.. w W. oraz Miasto W. Skarżąca spółka O. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 10§1, art. 81 kpa oraz art. 136 i 137 ugn. Zdaniem skarżącego o zbędności terenu nie może stanowić fakt, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpił nie przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Skarżące Miasto W. wnosiło o uchylenie zaskarżonej, zarzucając jej naruszenie art. 7,77 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wnosił o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej zwanej u.g.n.) , poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. definiuje pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W punkcie 1 tego przepisu mowa jest o terminie 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, natomiast w punkcie 2 określono zbędność jako niezrealizowanie celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od wywłaszczenia. Obydwie przesłanki zbędności odnoszą się do faktycznej realizacji celu wywłaszczenia, a nie tylko opracowania dokumentacji inwestycji, a nawet uzyskania odpowiednich decyzji, które oznaczają możliwość realizacji inwestycji, a nie samą już jej realizację. Dodać trzeba, że na inwestorze nie spoczywa obowiązek wykonania inwestycji, czy przystąpienia do jej realizacji mimo posiadanych zezwoleń. Oznacza to, że nawet posiadanie odpowiednich zezwoleń w przypadku nie rozpoczęcia prac w ciągu 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości uzasadnione jest stanowisko, że stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Także nie zakończenie inwestycji w ciągu 10 lat od wywłaszczenia powoduje, że odpowiada ona warunkom określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a zatem stała się zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia). Trzeba też zauważyć, że pomiędzy definicjami zbędności określonymi w pkt 1 i 2 istnieje związek. Wykładnia tych uregulowań pozwala przyjąć, że nawet rozpoczęcie prac w ciągu 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) ale ich nieukończenie w ciągu 10 lat od wywłaszczenia, oznacza zgodnie z analizowanymi przepisami zbędność nieruchomości zgodnie z analizowanymi przepisami. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że wywłaszczenie nieruchomości ma prowadzić do niezwłocznego jej zagospodarowania, a nie do przejmowania nieruchomości w tym celu niejako "na zapas". Skoro inwestor nie zdołał w terminach określonych w pkt 1 i 2 wypełnić warunków, nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia, a to oznacza możliwość jej zwrotu. Z kolei ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organy administracji rozpatrując sprawę nie naruszyły obowiązującego prawa, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny wskazujący między innymi na to, że organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły sprawę. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] lipca 1972 roku z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Aktualny stan nieruchomości nie wskazuje na wykonanie na niej prac związanych z budową osiedla mieszkaniowego, a konkretnie w ramach osiedla dwukondygnacyjnego garażu dzielnicowego wraz z przydrożną stacją obsługi ze stacją paliw, brak jest ponadto decyzji zezwalających na budowę obiektów obejmujących przedmiotową nieruchomość. Powyższe potwierdza protokół oględzin z dnia 31 maja 2006 roku, z którego jednoznacznie wynika, iż obecne działki nr [...],[...] i [...], pozostaje niezagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, znajdują się na nich budynki wybudowane przez osoby prywatne. Natomiast działka nr [...] stanowi niezagospodarowany teren, na jego części znajdują się zabudowania. Zatem znajdujące się na nieruchomości budynki nie zostały wybudowane przez podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. Prawidłowo przy tym organy stwierdziły, że wybudowanie stacji obsługi pojazdów przez prywatnych właścicieli na przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, gdyż prywatne osoby realizowały prywatny cel, a nie cel publiczny, który stanowił podstawę wywłaszczenia. Zawarte w skardze stwierdzenie, że zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany, w związku z czym dodatkowa późniejsza budowy garaży nie ma znaczenia dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości nie może odnieść skutku. Zrealizowanie budownictwa mieszkaniowego na innych nieruchomościach pozostaje bowiem bez wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2008r sygn. akt K 6/05, stwierdził, że podkreśla w orzecznictwie "wyjątkowy i szczególny" charakter instytucji wywłaszczenia, które "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych", uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych (zob. w szczególności wyrok z 14 marca 2000 r., sygn. P. 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 22/01 stwierdził, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie -jedynie na cele publiczne - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Należy również zgodzić się z rozstrzygnięciami organów I i II instancji w zakresie w jakim zobowiązały J. S. - na podstawie art. 140 - do zwrotu na rzecz skarżącej kwotę zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 10 kpa i 81 kpa to należy uznać je za zasadne, ale -zdaniem sądu- nie naruszają one przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zważywszy zatem, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skargi należało w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.