VII SA/Wa 1566/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W.e jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2010 r. wnoszącą sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, w następującym stanie faktycznym: W dniu 19 marca 2010 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. M. [...] w W. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających jak wskazała na remoncie i zabudowie podcienia wejściowego w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. [...], na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...]. Do zgłoszenia Wspólnota załączyła opracowanie zawierające opis projektowo-techniczny i część rysunkową, wykonane przez osobę z uprawnieniami budowlanymi. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezydent W. w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wniósł sprzeciw do robót budowlanych określonych w zgłoszeniu, związanych z zamiarem przebudowy podcienia (zabudowa) w elewacji zachodniej budynku przy ul M. [...] w W. W krótkim uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z przedstawionych do zgłoszenia dokumentów jednoznacznie wynika, że planowane roboty budowlane od stron zachodniej na parterze – podcień budynku przy ul. M. [...] w W., polegają na przebudowie. Tym samym objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto, planowane działanie w świetle art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmienia sposób użytkowania części obiektu budowlanego i wymaga uzyskania warunków zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa M. [...] w W. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa, w szczególności art. 3, art. 29, art. 30, art. 71 oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu środka zaskarżenia Wspólnota nie zgodziła się z kwalifikacją robót budowlanych objętych zgłoszeniem, przyjętą przez organ i instancji. Wskazała, iż art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego definiuje roboty budowlane m.in. jako przebudowę. Pojęcie przebudowy nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym, lecz zgodnie z doktryną należy przyjąć, iż przez przebudowę dochodzi do istotnego przekształcenia istniejącego obiektu budowlanego, obejmującego ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku lub budowli oraz w sposób istotny zmieniające układ pomieszczeń i ich funkcję. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie zachodzi. Planowane prace ograniczają się wyłącznie do zainstalowania w podcieniu budynku przeszkolonej witryny z drzwiami wejściowymi do budynku, co w żaden sposób nie obejmuje zmian elementów konstrukcyjnych budynku, ani zmiany istotnej układu pomieszczeń wewnątrz budynku wpływającej na funkcję budynku. I dalej, Wspólnota zaznaczyła, że poprzez zamontowanie przeszklonej witryny z drzwiami wejściowymi do budynku wzdłuż zewnętrznej elewacji budynku w granicy nieruchomości M. [...], nie zmieni w niczym sposobu wykorzystania owego podcienia, która to powierzchnia dalej będzie służyła jako ciąg komunikacyjny dla mieszkańców budynku. Wspólnota stwierdziła przy tym, iż dla tego rodzaju prac nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia budowlanego, ani nawet zgłoszenie robót zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego. Zauważyła bowiem, iż drzwi, przeszklone witryny należy uznać za rządzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, podtrzymując stanowisko Prezydenta W., Wojewoda wskazał, iż z załączonych do zgłoszenia rysunków wynika, że planowane roboty budowlane polegać będą na zabudowie podcienia wejściowego w istniejącym budynku wielorodzinnym, tj. na zainstalowaniu przeszklonej witryny wraz z drzwiami wejściowymi do budynku w podcieniu budynku. Przedmiotowy podcień funkcjonuje jako przestrzeń publiczna, uzupełniająca ciąg pieszy biegnący wzdłuż budynku. Prace te mają więc istotny wpływ na sposób zagospodarowania przestrzennego części ogólnodostępnej budynku. Wprowadzona w miejsce prześwitu witryna powoduje domknięcie podcienia, a tym samym zmienia sposób jego użytkowania, jak i formę samego obiektu oraz powiększa powierzchnię użytkową budynku mieszkalnego. I dalej, Wojewoda stwierdził, iż zaprojektowane prace wpływają na zmianę konstrukcji wewnątrz budynku (ściany do rozbiórki), jak również powodują wydzielenie z przestrzeni parteru nowych pomieszczeń (wózkownia), a zatem należy przyjąć, że wprowadzają znaczne zmiany w stosunku do wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W konsekwencji Wojewoda uznał, iż przedmiotowe zamierzenie należy rozumieć jako przebudowę budynku, która nie mieści się w katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...], skarżąca - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] kwietnia 2010 r., zarzucając naruszenie prawa, w szczególności: art. 3, art. 29, art. 30, art. 71 oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż do robót objętych zgłoszeniem należało zastosować art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, tj. uznać drzwi, okna i przeszklone witryny za urządzenia w rozumieniu tego przepisu. W efekcie, w ocenie skarżącej, należało przyjąć, iż roboty objęte zgłoszeniem nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Zarzuciła przy tym, iż w odwołania wskazała na taką kwalifikację robót, natomiast organ odwoławczy zupełnie się do tej argumentacji i zarzutów z tym związanych nie odniósł, Nie wyjaśnił zupełnie, dlaczego przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego nie może mieć w sprawie zastosowania. Na koniec skarżąca zauważyła, że istniejące podcienie przed wejściem do budynku, stanowią część budynku i prywatną własność członków Wspólnoty, a nie przestrzeń publiczną. Stwierdziła także, że zainstalowanie przeszklonej witryny wraz z drzwiami nie wpływa w żaden sposób na zmianę parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badając zaskarżoną w sprawie decyzję, w ramach wskazanego kryterium, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja kontrolowana prawa nie narusza. Skarżąca – Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. w dniu [...] marca 2010 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, które określiła jako remont i zabudowa podcienia wejściowego w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. [...] w W. Z załączonego do zgłoszenia projektu -zawierającego część opisową i rysunkową- wynika, że budynek, w którym prace mają być wykonane, jest budynkiem 10-kondygnacyjnym, powstałym w latach 70. Główne wejście do budynku -poprzez podcień- znajduje się od strony pasażu pieszego im. W.. Pasaż ten należy do bardzo popularnych, łączy ul. M. i ul. S., stąd duży podcień wejściowy jest miejscem gdzie gromadzi się wiele osób nie mieszkających w budynku. Podcień wejściowy oddzielony jest od holu windowego wejścia głównego do budynku ścianką stalowo-szklaną z drzwiami wejściowymi i domofonem. Planowany zakres prac -zgodnie z częścią opisową opracowania- ma obejmować: demontaż istniejącej stalowo-szklanej ściany podcienia, montaż nowej ściany (w innym miejscu) wykonanej z profili aluminiowych (która spowoduje domknięcie podcienia) oraz montaż drzwi wejściowych spełniających wymagania dla drzwi zewnętrznych na drodze ewakuacyjnej. Z części rysunkowej projektu wynika, iż roboty obejmować będą także rozbiórkę kilku ścian oraz postawienie nowych w innym miejscu, co pozwoli na wydzielenie pomieszczenia opisanego jako wózkarnia oraz wiatrołapu i przeniesienie domofonu. Oceniając dokonane zgłoszenie, Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania ww. robót budowlanych, gdyż -jak wskazał- wykraczają one swym zakresem poza roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Powołał art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i podniósł, że roboty objęte zgłoszeniem, związane z zamiarem przebudowy (zabudowy) podcienia budynku, polegają na przebudowie, a tym samym objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2010 r. utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie Sądu, stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie jest słuszne, oparte na prawidłowo poczynionych ustaleniach faktycznych i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Powyższy przepis ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, pozwolenie na budowę, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pod pojęciem budowy stosownie do art. 3 pkt 6 należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowanego. Z kolei, przez roboty budowlane -zgodnie z art. 3 pkt 7- należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawodawca zalicza więc pięć rodzajów czynności, przy czym dodatkowo definiuje budowę, przebudowę i remont. Od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki, które, co istotne, są jedynymi odstępstwami od wskazanej wyżej reguły. Warto w tym miejscu zauważyć, iż wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. I tak, w art. 29 Prawa budowlanego zawarto katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Natomiast w art. 30 tej ustawy enumeratywnie określono, które z budów czy robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W rezultacie takich unormowań, większość zamierzeń wymienionych w ww. art. 29, wymaga dokonania zgłoszenia przewidzianego w art. 30 ust. 1. Przechodząc do oceny niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż skarżąca Wspólnota dokonując zgłoszenia na podstawie ww. przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazała na roboty mające prowadzić do zabudowy i w efekcie innego -niż dotychczas- sposobu użytkowania tego podcienia. Roboty te, w ocenie Sądu, prawidłowo zakwalifikowano jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie, należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przedmiotem przebudowy może być więc każdy istniejący obiekt budowlany, a skutkiem tego rodzaju robót – zmiana parametrów użytkowych lub technicznych tego obiektu, ale pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych wymienionych w omawianym przepisie. W przypadku przebudowy może zmienić się -poprzez zmianę parametrów technicznych- układ funkcjonalny obiektu, z zachowaniem przy tym "charakterystycznych parametrów" sprzed przebudowy. W niniejszej sprawie, zabudowa (zgodnie z projektem – witrynami) podcienia budynku, dotychczas ogólnie dostępnego -bo oddzielonego od holu i wejścia głównego do budynku ścianką stalowo-szklaną i stanowiącego przykrytą część zewnętrzną budynku- zmieni zagospodarowanie przestrzenne tej części terenu, jak również sposób użytkowania budynku w tej części, a nadto – jego formę architektoniczną. Przy czym, w wyniku takich robót nie zmieni się przede wszystkim kubatura oraz powierzchnia zabudowy budynku, a także pozostałe charakterystyczne parametry, o których mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Na marginesie warto bowiem zaznaczyć, że stosownie do definicji kubatury brutto budynku zawartej w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), do kubatury tej wlicza się m.in. kubaturę przykrytych części zewnętrznych budynku, takich jak podcienia. W konsekwencji, uzasadnione jest stwierdzenie, iż zamierzenie określone w zgłoszeniu przez skarżącą Wspólnotę związane z zamiarem domknięcia podcienia, wypełnia definicję przebudowy zawartą w powyżej cyt. art. 3 pkt 7a. Tym samym Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie i zgadza się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Roboty budowlane objęte ocenianym zgłoszeniem, stanowiące w istocie przebudowę budynku w znaczeniu prawnym, nie mieszczą się bowiem w katalogu robót -zawartych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego- nie wymagających pozwolenia na budowę. Dla ich legalności konieczne jest więc uzyskanie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach, za prawidłowe należało uznać zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i wniesienie na podstawie tego przepisu sprzeciwu. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z treścią wskazanej regulacji prawnej właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto, należy zaznaczyć, iż sprzeciw wyrażony decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 2010 r. został wniesiony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Termin 30-dniowy, o którym mowa w tym przepisie upływał w sprawie w dniu 19 kwietnia 2010 r., a sprzeciw został doręczony inwestorowi w dniu 8 kwietnia 2010 r. (co należy traktować jako równoznaczne z jego wniesieniem w tej dacie). Tak dokonanej oceny nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze, które Sąd uznał w całości za nieuzasadnione. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie stwierdził, aby w sprawie zostały naruszone w sposób istotny przepisy procesowe, a tylko takie naruszenie tych przepisów mogłoby skutkować uwzględnieniem z tej przyczyny rozpoznawanej skargi. W kontekście zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, można wprawdzie postawić zarzut organowi odwoławczemu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego odniesienia się do stanowiska odwołującej się. Niemniej -w ocenie Sądu- naruszenie ww. przepisu nie było na tyle poważne, aby uzasadniało uchylenie tego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji przedstawił bowiem wszystkie te okoliczności, które były decydujące, tj. miały wpływ na rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia tego wynika także, iż rozstrzygnięcie swoje organ ten oparł na prawidłowo poczynionych podstawach faktycznych. Nadto, Sąd zgadzając się z kwalifikacją zamierzenia przedstawioną w skarżonej decyzji, nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 3, art. 29, art. 30 i art. 70 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd w tym miejscu dostrzega, iż skarżąca podnosząc naruszenie ww. norm prawa materialnego, swojego stanowisko w skardze w tym zakresie nie przedstawiła. Natomiast Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, naruszeń w ww. zakresie przy ocenie sprawy nie stwierdził. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, zgodnie z którym w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlane, albowiem zamierzenie stanowi instalację urządzenia na obiekcie budowlanym, która to nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (o ile urządzenie nie przekracza 3 m). Sąd nie znalazł bowiem żadnych podstaw prawnych do tego, aby ścianę (mającą domknąć podcień budynku) traktować jako urządzenie w rozumieniu ww. przepisu. Sąd zauważa także, iż zamierzenie objęte zgłoszeniem nie dotyczy wyłącznie wykonania ściany domykającej podcień budynku, ale także -na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji- obejmuje rozbiórkę ścian istniejących w holu wejścia głównego do budynku i postawienie nowych ścian (w nowym miejscu) tak, aby możliwe było wydzielenie z przestrzeni parteru nowych pomieszczeń. Takiego zakresu robót budowlanych nie da się zaś (z przyczyn oczywistych) zakwalifikować jako instalacji urządzenia na obiekcie. Nie da się również -w świetle obowiązujących przepisów- robót tych potraktować jako remont, albowiem remont musi zmierzać do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu (v. art. 3 pkt 8 i art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), a poprzez wykonane prace stan ten ulegnie zmianie. Skoro zatem organom orzekającym nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, Sąd zobligowany był oddalić skargę. O powyższym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).