II SA/Sz 730/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zmiany treści decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Wójt Gminy odmówił K. R. zmiany decyzji własnej z dnia [...]r. Nr [...] w zakresie usytuowania budynku garażowego dwustanowiskowego o powierzchni zabudowy około [...] m² przy granicy działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...]r. K. R. złożył wniosek w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. w zakresie usytuowania budynku garażowego przy granicy działki zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie, z którym sytuowanie budynku w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1, 5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji stwierdził na podstawie analizy zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie terenu wnioskowanej działki nr [...]położonej przy ul. [...]w [...], że nie występuje tam żadna zabudowa garażowa ani inna na granicy działki, co stanowi o braku kontynuacji układu przestrzennego dla tak lokalizowanej zabudowy, zatem nie ma możliwości skorzystania, z powyższego warunku, przy sytuowaniu zabudowy garażowej. W tych okolicznościach w ocenie organu można rozpatrywać jedynie warunek z § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże brak zabudowy na granicy działki sąsiedniej oraz wielkość planowanego garażu o wymiarach [...]nie pozwala, zdaniem Wójta na dopuszczenie wnioskowanej lokalizacji budynku garażowego. Reasumując organ pierwszej instancji podniósł, że wobec braku w rejonie terenu działki na której ma być przeprowadzona inwestycja, obiektów oraz kompozycji przestrzennej pozwalającej na ustalenie warunków lokalizacji zgodnej z wnioskowaną odległością od działek sąsiednich, a także biorąc pod uwagę, że nie wszystkie warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, zmiana decyzji jest niemożliwa. Kwestionując powyższą decyzję K. R. wniósł od niej odwołanie podnosząc, że organ pierwszej instancji niesłusznie stwierdził "brak żadnej zabudowy garażowej ani innej na granicy działki z czym wiąże się brak kontynuacji powtarzalnej kompozycji układu przestrzennego tak zlokalizowanej zabudowy". Zdaniem odwołującego należałoby również uwzględnić zabudowę znajdującą się przy ulicy [...], która jest drogą publiczną, a do której dostęp ma działka nr [...]. Ponadto na działkach przy ul. [...]znajdują się budynki garażowe, których wymiary są podobne do wymiarów budynku objętego wnioskiem. W tej sytuacji K. R. podkreślił, że treść § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwala na lokalizację obiektów budowlanych przy granicy działki tymczasem przywołany przez organ pierwszej instancji § 12 ust. 3 dotyczy zabudowy jednorodzinnej, a nie samych budynków garażowych objętych odrębnym postępowaniem jako zabudowa uzupełniająca. Odwołujący stwierdził, że w przywołanych przez organ pierwszej instancji ustawach i rozporządzeniach nie ma ograniczeń umożliwiających zmianę decyzji nr [...], a do przeprowadzenia analizy wzięto zbyt mały obszar, przez co pominięto istotne dla postępowania dowody. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji zauważył na wstępie, że wnioskodawca wniósł o zmianę decyzji ostatecznej, a zatem organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć sprawę w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono ponadto, że w postępowaniu o zmianę decyzji organ pierwszej instancji nie przeprowadza postępowania o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymogami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bada jedynie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym będącym podstawą wydania decyzji ostatecznej zachodzą przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany decyzji i czy na przeszkodzie takiej zmiany nie stoją przepisy szczególne. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego zarzut odwołania dotyczący przyjęcia przez organ pierwszej instancji zbyt małego obszaru do analizy jest bezprzedmiotowy. W dalszej części uzasadnienia organ drugiej instancji wyjaśnił, że art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, poza innymi wymogami, że zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa, jeżeli na przeszkodzie nie stoi przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym jest cytowany przez organ pierwszej instancji § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Dokonując analizy przywołanego przepisu Kolegium podzieliło w pełni pogląd organu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do zmiany decyzji w przedmiocie usytuowania garażu na granicy z działkami nr [...]oraz nr [...]. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom odwołującego przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia nie dotyczy samych budynków garażowych, które są odrębną zabudowa uzupełniającą. Zabudowa jednorodzinna to nie tylko budynki mieszkalne, lecz również budynki gospodarcze oraz garaże będące uzupełnieniem tej zabudowy. Nie ma też oddzielnych przepisów dotyczących usytuowania budynku garażowego na granicy działek. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc przy tym o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także orzeczenie, że w rozpatrywanej sprawie możliwa jest lokalizacja budynku garażowego na granicy działki [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji niewłaściwą interpretację Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca co do lokalizacji budynku na działce nakazuje jedynie analizę linii zabudowy, której sposób określenia zawarty jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przepisy w przypadku braku możliwości jednoznacznego określenia posadowienia budynku na działce pozwalają na skorzystanie z przepisów odrębnych jakim w tym przypadku jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych w tym § 12 ust. 2 dopuszczający możliwość sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli zezwala na lokalizację obiektów budowlanych przy granicy działki. Tymczasem organy administracji uznały, że brak jest możliwości skorzystania z zapisów powołanego przepisu, mimo że nie ma w tym przypadku ograniczeń w jego stosowaniu. Ponadto skarżący zarzucił niewłaściwą interpretację § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując K. R. podniósł, że w niniejszej sprawie organ administracji pomimo istnienia przepisów zezwalających na zmianę decyzji bez rzeczowego uzasadnienia odmówił jej zmiany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu [...]r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 730/10 skarżący w odpowiedzi na pytanie Sądu wyjaśnił, że składając wniosek w dniu [...]r. oczekiwał zmiany już wydanej decyzji, a nie ponownego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanego postanowienia, decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych, stwierdził konieczność uwzględnienia skargi. Na wstępie należy stwierdzić, że wniosek K. R. z dnia [...]r., stanowiący podstawę wszczęcia niniejszego postępowania, mimo że nie zawierał wprost wskazania podstawy prawnej, został wniesiony w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), zwanej w dalszej części uzasadnienia "k.p.a.". Jak wynika z jego treści wnioskodawca wniósł o zmianę decyzji Nr [...]ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego. Jednocześnie K. R. wskazał, że zmiana dotyczy usytuowania garażu przy granicy działki, powołując przy tym przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zwanym w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem". Wnioskodawca dołączył jednocześnie zgodę właścicieli działek sąsiednich, na usytuowanie budynku garażowego przy granicy z ich działkami. Powyższe stanowisko K. R. powtórzył w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo skarżący zapytany na rozprawie w sprawie II SA/Sz 730/10 wyjaśnił, że jego intencją była zmiana decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z dyspozycji powołanego przepisu wynika, że decyzja wydana w jego oparciu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji winien dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Ponadto decyzja zmieniająca może zostać wydana dopiero po spełnieniu wymogów przewidzianych w tym przepisie. Wymagania te dotyczą zgody strony na zmianę decyzji, a także ustalenia, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności z przepisami szczególnymi. Tymczasem, jak wynika z treści rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji w ogóle nie rozpatrzył wniosku skarżącego w trybie powołanego art. 155 k.p.a. ograniczył swój wywód jedynie do merytorycznej analizy przepisów rozporządzenia. Z kolei organ odwoławczy argumentując swoje stanowisko ogólnie powołał się na przepis § 12 rozporządzenia, który jego zdaniem, stanowi przepis szczególny, o którym mowa w dyspozycji art. 155 k.p.a. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że nie ma możliwości podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy stwierdzić, że zasadniczo organ orzekający w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może wkraczać w sferę właściwą dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Powyższe należy rozumieć jako brak dopuszczalności dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy szczegółowych rozważań w zakresie odległości obiektu budowlanego od granic działek sąsiednich, która to kwestia powinna być rozstrzygana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku, należy wskazać, że wnioskodawca swoje żądanie oparł o przepis § 12 ust. 2 w myśl którego – sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu powołany przepis daje możliwość określenia położenia budynku przy granicy ale przy jednoczesnym spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach kwestia zakresu wniosku skarżącego dotyczącego zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wymaga zatem wnikliwego zbadania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji winien dokonać dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. i pod tym kątem dokonać ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie ze wskazanymi powyżej zaleceniami Sądu. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie odpowiednie dalsze czynności i wyda decyzję odpowiadającą ustaleniom faktycznym i stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie wydania decyzji, odnosząc się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań przedstawionych przez stronę. W tym stanie rzeczy orzeczono stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności orzeczono zgodnie z art. 152 powołanej ustawy natomiast w przedmiocie kosztów stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349).