II SA/Op 427/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Opolskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 lutego 2010 r., J. G. wystąpił do Starosty Opolskiego na urzędowym formularzu, z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy kat. A, B, C, B+E, C+E, T, wydanego bezterminowo, o numerze [...], z powodu jego utraty. Starosta Opolski postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania wtórnika prawa jazdy do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu, wskazując na wynikający z zapisów § 7 ust. 1 pkt a–e rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.) obowiązek organu dokonania weryfikacji dokumentów oraz jej zakres wyjaśnił, że w wyniku sprawdzenia akt J. G. stwierdzono, że w dniu 25 listopada 2009 r. do organu wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej w O. o skierowaniu strony na badania lekarskie w celu stwierdzenia lub nieistnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi i cofnięcia uprawnień do kierowania tymi pojazdami. W wyniku tego wszczęte zostało z urzędu postępowanie, w którym decyzją z dnia [...], na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), orzeczono o skierowaniu strony na badania lekarskie. Podając, że od decyzji tej strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, organ wywiódł następnie, że skoro na mocy art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym otrzymanie prawa jazdy zależy od uzyskania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to z uwagi na fakt, że strona posiadała prawo jazdy wydane bezterminowo i decyzją z dnia [...] skierowana została na badania lekarskie, warunkiem wydania wnioskowanego wtórnika prawa jazdy jest dostarczenie stosownego orzeczenia lekarskiego, zwłaszcza, że wydając żądane prawo jazdy należy określić w nim termin ważności uprawnienia na podstawie orzeczenia lekarskiego. Organ wskazał też, że otrzymana przezeń w dniu 25 listopada 2009 r. informacja o wątpliwościach odnośnie stanu zdrowia była wiarygodna i istniała w dniu złożenia wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy, przy czym strona nie dostarczyła stosownego orzeczenia lekarskiego. Według organu, okoliczności te skutkowały koniecznością zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K., jednak w pierwszej kolejności musi zostać rozstrzygnięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zasadność skierowana strony na powyższe badanie. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. G. żądał natychmiastowego wydania wtórnika prawa jazdy podnosząc, że prawo jazdy nie zostało mu zatrzymane przez policję, sąd czy też inną instytucję, jak również nie straciło ważności, gdyż wydane zostało bezterminowo. Kwestionując legalność wydania decyzji o skierowaniu go na badania lekarskie podał, że postanowienie o zawieszeniu jest bezpodstawne i niezgodne z przepisami. Wskazał przy tym, że niewydanie wtórnika prawa jazdy pozbawia go możliwości zarobkowych, a na utrzymaniu ma pięcioosobową rodzinę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał w uzasadnieniu, że wydanie wtórnika prawa jazdy może dotyczyć jedynie dokumentu prawa jazdy stwierdzającego w sposób prawidłowy aktualne uprawnienia kierowcy do kierowania pojazdami. Strona postępowania skierowana jednak została na badania decyzją z dnia [...], od której wniesione zostało odwołanie, skutkiem tego jest niepewność, czy uprawnienia J. G. do kierowania pojazdami nie ulegną weryfikacji w oparciu o orzeczenie lekarskie, co ma istotne znaczenia dla treści wtórnika prawa jazdy. To z kolei uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpatrzenie sprawy zależy bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ uprawniony do orzekania o istnieniu, bądź braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami, co zdecyduje o uprawnieniu i jego zakresie, a tym samym o uzasadnionej potrzebie uzyskania przez stronę wtórnika prawa jazdy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. G. zakwestionował postanowienie organu drugiej instancji, wskazując na nielegalność działań organów w zakresie wydania wtórnika prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia przedstawione w jego uzasadnieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd nie jest przy tym związany granicami skargi, jednak nie może wyjść poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, a nie tylko te, które wskazane zostały przez skarżącego. Natomiast na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Kontrola legalności, przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim mocy nie odpowiadają przepisom prawa, chociaż z innych względów niż podniesione w skardze. Podkreślić trzeba, że zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że przedmiot badania sądu w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania, nie obejmuje natomiast oceny co do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego, przez inny organ lub sąd. Rozumieć przez to należy, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organ zawieszając postępowanie na podstawie wskazanego przepisu nie może zatem kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Dostrzec przy tym trzeba, że o bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Ta "bezpośredniość" istnieje wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Stosownie też do tego przyjąć należy, że w sytuacji gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki (dla załatwienia sprawy), ale powstanie takiego zagadnienia nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009, sygn. akt II SA/Bk 735/08 oraz z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 38/09, wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09 oraz z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając powyższe dostrzec trzeba, że w niniejszej sprawie organ zawiesił postępowanie w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy uznając, że rozpoznanie sprawy wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci wydania przez uprawnionego lekarza orzeczenia o istnieniu bądź braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami przez skarżącego, na podstawie badań, do wykonania których skarżący został zobowiązany na mocy decyzji. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie kwestii związanej ze stanem zdrowia skarżącego, we wskazanym zakresie, nie miało jednak cech zagadnienia prejudycjalnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przez co zawieszając postępowanie organy naruszyły przepis stanowiący podstawę wydania postanowienia o zwieszeniu. Wyjaśniając motywy dokonanej oceny wskazać przede wszystkim należy, że materialną podstawę prawną wydania wtórnika prawa jazdy stanowi art. 98 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W powołanej regulacji, normując wskazane zagadnienie, ustawodawca określił przesłanki wydania wtórnika, jak również warunki, od spełnienia których uzależnione jest jego wydanie. Przepis art. 98 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym określa przy tym wyraźnie, że warunkiem wydania wtórnika, w zależności od zaistnienia określonych okoliczności uzasadniających jego wydanie, jest: złożenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, oświadczenia o utracie dokumentu, zwrotu zniszczonego dokumentu albo zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. W niniejsze sprawie we wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy skarżący określił, iż jest on związany z utratą dokumentu. W zakresie prowadzonego postępowania obowiązkiem organu było zatem dokonanie ustaleń, co do zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki wydania wtórnika i następnie dokonanie oceny odnośnie spełnienia warunków jego wydania. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku, gdy wniosek o wydanie wtórnika złożony został z uwagi na utratę dokumentu prawa jazdy, zarówno w przepisie art. 98 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i w przepisie § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.), wydanie wtórnika nie zostało uzależnione od uprzedniego uzyskania orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego istnienie bądź brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przedłożenie orzeczenia o braku przeciwwskazań, stosownie do § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b powyższego rozporządzenia, przewidziane zostało jedynie w przypadku ubiegania się o wydanie wtórnika z uwagi na zmianę daty ważności uzyskanego uprawnienia, która to okoliczność nie stanowiła w niniejszej sprawie podstawy wszczęcia postępowania. Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że sama zmiana daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami nie następuje w ramach wydania wtórnika prawa jazdy. Przez wtórnik rozumieć bowiem należy drugi egzemplarz wydanego już dokumentu, nie zaś inny, nowy dokument. W zakresie postępowania o wydanie wtórnika prawa jazdy organ nie jest zatem uprawniony do rozstrzygania o uprawnieniach do kierowania pojazdami, o zakresie tych uprawnień, czy okresie ich ważności, lecz jedynie dokonuje oceny co do okoliczności uzasadniających wydanie nowego egzemplarza dokumentu potwierdzającego uprawnienia, który wcześniej został już wydany. Orzeczenie dotyczące przeciwwskazań do kierowania pojazdami ma istotne znaczenie dla przyznania, cofnięcia czy też zmiany uprawnień do kierowania pojazdami, jednak rozstrzygnięcia w tym zakresie podejmowane są w odrębnym postępowaniu. Stosownie do powyższego, w ocenie Sądu, uznać należy, że wydanie przez właściwego lekarza orzeczenia dotyczącego predyspozycji skarżącego do kierowania pojazdami, w świetle przepisów prawa materialnego nie ma w sprawie o wydanie wtórnika prawa jazdy takiego charakteru prawnego, jaki powinno mieć zagadnienie wstępne. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a uzyskaniem wskazanego orzeczenia lekarskiego, którego wydanie nie jest konieczne do rozpoznania sprawy o wydanie wtórnika prawa jazdy. Tym samym nie można przyjąć, że lekarz wydający orzeczenie jest w postępowaniu o wydanie wtórnika prawa jazdy "innym organem", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt K.p.a. Rozstrzygana przez niego kwestia nie ma bowiem znaczenia prawnego w tym postępowaniu. Wskazane zagadnienie może jedynie wpłynąć na rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmowane jednak w odrębnym postępowaniu, dotyczącym np. cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Z przedstawionych względów nie można w niniejszej sprawie uznać, aby wydanie orzeczenia lekarskiego mogło uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co skutkowało oceną, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, objęte przez Sąd badaniem z mocy art. 135 P.p.s.a., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., w punkcie 1 wyroku orzeczono o uchyleniu obu kontrolowanych postanowień. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 orzeczenia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a, natomiast o kosztach postępowania, w punkcie 3, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do obowiązku podjęcia przez organ czynności związanych z rozpoznaniem i wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, wszczętej na skutek wniosku skarżącego, o wydanie wtórnika prawa jazdy, w związku z jego utratą.