II SA/Kr 554/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 marca 2009 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego B.B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta K. Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1589), na wniosek M.J. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z wbudowanym garażem oraz przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr 1 ) na działce nr 2 obręb [...] wraz z przebudową wjazdu i infrastrukturą techniczną (woda, ścieki, prąd, gaz) na działkach nr 2, 3, 4 , 5 , 6, 7, 8 obręb [...] przy ul.[...] w K. ". Integralną część decyzji stanowiły załączniki: Nr 1 – warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 2 – Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 3 – wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania administracyjnego uzyskano następujące opinie: opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 9 kwietnia 2008 r. w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM z dnia 8 kwietnia 2008 r. w zakresie ochrony terenów zagrożonych powodzią, opinię [...] Zarządu Komunalnego z dnia 24 kwietnia 2008 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 28 kwietnia 2008 r. w odniesieniu do terenów objętych strefą nadzoru archeologicznego. Zdaniem organu zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał przy tym, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż działka nr 2 stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej oznaczony symbolem "[...].", natomiast działki 3 , 4 , 5 6 , 7 , 8 stanowią grunt wyłączony z produkcji rolnej, oznaczony symbolem "[...]. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Nadto organ ustosunkowując się do pisma B.B. , wyjaśnił, że nie wyrażenie przez stronę postępowania, zgody na realizację inwestycji, jest bez znaczenia, gdyż właściwe przepisy nie przewidują konieczności jej uzyskania. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł B.B. , domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że odnośnie tego samego terenu i temu samemu wnioskodawcy zostały wydane w sumie cztery decyzje w zakresie ustalenia warunków zabudowy, dwie z daty [....] listopada 2008 r. i dwie z [...] grudnia 2008 r. Wskazał, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Nadto podniósł, że opinia z dnia 1 kwietnia 2008 r. Wydziału Kształtowania Środowiska w zakresie ochrony zieleni wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem na którą organ powołał się w swoim uzasadnieniu, wskazywała, że "teren planowanej inwestycji jest to obszar określony w "studium" jako strefa kształtowania systemu przyrodniczego z czego wynika konieczność zachowania 70% powierzchni biologicznie czynnej". W załączniku Nr 1 w punkcie II 1b do decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki 2 ustalono w wysokości 50 %, co powoduje, że faktycznie decyzja wyraża zgodę na możliwość zabudowy działki w wysokości 90%. Niezrozumiałe jest dla odwołującego się na jakiej podstawie w decyzji wskazano, że "udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na nie mniej niż 20 %". Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 54, art. 59, art. 61 art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym określonym w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z dyspozycją art. 43 ustawy o drogach publicznych, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr 9, 10 , 11 . Również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone zgodnie z przepisami cytowanego rozporządzenia. Nadto udział powierzchni biologicznie czynnej, jaką należy zachować na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym ustalono na poziomie minimum 20%, który to wskaźnik - w ocenie Kolegium - jest możliwy do zachowana w świetle projektowanej inwestycji, w związku z czym Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołującego, co do błędnego ustalenia przedmiotowego wskaźnika. Wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do tego samego terenu można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla takiego samego zamierzenia inwestycyjnego więcej niż jednemu wnioskodawcy, zaś jednemu wnioskodawcy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla różnego rodzaju inwestycji. W przypadku, gdy inwestor uzyska pozwolenie na budowę w oparciu o jedną z wydanych decyzji, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza wygaśnięcie pozostałych decyzji. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku M.J. oraz kolejne decyzje dotyczyły ustalenia warunków zabudowy tej samej działki 2 , ale różnych zamierzeń inwestycyjnych. Organ podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie takiego aktu administracyjnego nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Nadto wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania z dnia [....] marca 2008 r. odebrane przez odwołującego w dniu 27 marca 2008 roku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2009 r. wniósł B.B. Podniósł, ze decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa co uzasadnia jej uchylenie. Kolegium nie wyjaśniło wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków jakie z niej wynikają. Poprzestało jedynie na stwierdzeniu, że wartości ustalono zgodnie z przepisami. Nie zawiera prawidłowo określonych istotnych parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazując jedynie, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania. Zarzucił naruszenie zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, wskazując, że nie umożliwiono mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Nadto podniósł, że dwie z wydanych decyzji o warunkach zabudowy zostały uchylone przez Kolegium, które jednocześnie zwróciło uwagę, że opinie w zakresie ochrony środowiska mimo, że dotyczą zabudowy tej samej działki, różnią się zaleceniami, co jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do przepisu art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717z późn.zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia , w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z powyższego wynika więc , że w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie autor analizy ustalił wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 50%. Z analizy nie wynika jednakże, w jaki sposób wskaźnik ten został policzony. Do porównań wzięto jedynie dwie działki z obszaru analizowanego : nr 12 – położoną na południe od ul. [...] (8%) i 9 – położoną na północ od tej ulicy (65%). Nie wiadomo w jaki sposób obliczony został średni wskaźnik "w obszarze" – 32 %. Nie wiadomo również jak policzono, że średni wskaźnik dla obszaru położonego między ulicą [...]. a ciągiem pieszo-rowerowym [...] wynosi 50 %. Nadto, w pierwszej części [...] analizy autor podaje, że inwestor zamierza wyburzyć istniejące budynku, zajmujące 16 % jej powierzchni, a w drugiej, że istniejący budynek przeznaczony do przebudowy zwiększa projektowany wskaźnik do maksymalnej wartości tego parametru w obszarze, lecz, że ze względu na małą powierzchnię budynku przebudowywanego nie wpłynie to znacząco na relacje przestrzenne w obszarze. W istocie więc wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy wyniósł 66 % i nie jest on średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie wiadomo również w jaki sposób obliczony został wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – nie mniej niż 20 %. Żadna średnia dla znajdujących się w obszarze analizowanym działek nie została wyliczona. Treść § 6 rozporządzenia wskazuje , że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie parametr ten ustalono na 15,5 m, przyjmując, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie 13 m. Zwiększając go o 20 % uzyskuje się wynik 15,60 m. Z analizy nie wynika jednakże sposób jej wyliczenia. Należało średnią tę wyliczyć uwzględniając wszystkie działki w obszarze analizowanym. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jeżeli w analizie podano, że budynek znajdujący się na działce nr 9 , bezpośrednio przylegającej do działki wnioskowanej do zabudowy, posiada kalenicę na wysokości 9 m , a na działce nr 10 przylegającej bezpośrednio do działki inwestora ze strony przeciwnej – górna krawędź dachu płaskiego znajduje się na poziomie ok.7 m, to nie wynika z analizy dlaczego wielkość tę określono jako: do okapu do 7m, a do kalenicy 12 m, z dopuszczeniem dachu płaskiego, którego górna krawędź kształtować się będzie na poziomie ok. 9m. Dlatego więc, skoro analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych, to nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że określony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone zgodnie z przepisami cytowanego rozporządzenia. Z kolei zgodnie z § 9 rozporządzenia , wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika , że organ, oprócz samej analizy, musi sporządzić załącznik zawierający same wyniki analizy, składający się z części tekstowej lub graficznej albo dwa załączniki: jeden zawierający część tekstową wyników analizy, drugi zawierający część graficzną analizy.. W rozpatrywanej sprawie Załącznik Nr 1 do decyzji zatytułowany został warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z jego treści nie wynika jednakże, która część stanowi warunki zabudowy, a która wyniki analizy. Podsumowując, stwierdzić należy, że określenie wskazanych wyżej cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. W niniejszej sprawie organ , mimo wadliwości analizy, ustalił warunki zabudowy na podstawie jej wyników. Jeżeli, według przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy ma spełniać założenie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy przez organ nie polega wyłącznie na powieleniu w decyzji parametrów wskazanych w analizie. Analiza ta, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji uzasadnienia takiego nie zawiera, co stanowi o naruszeniu przepisu art.107 kpa. Nadto, organ I instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Stosownie do treści art.10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Rzeczą organu I instancji będzie szczegółowe wyjaśnienie, po wykonaniu nowej analizy, czy spełnione są warunki z art.61 ust.1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że dopuszczalne jest toczenie się równocześnie kilku postępowań o ustalenie warunków zabudowy odnośnie tego samego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie tego samego terenu, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż zakres wniosku w sprawie zakończonej niniejszą decyzją i decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] był inny. W sprawie niniejszej ustalono warunki dla budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, z wbudowanym garażem oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr 1 ) na działce nr 2 obręb [...] wraz z przebudową wjazdu i infrastrukturą techniczną (woda, ścieki, prąd, gaz) na działkach nr 2 , 3 , 4 5 , 6 , 7 , 8 obręb [...] przy ul. [...] w K. W sprawie zakończonej decyzją Nr [...] ustalono warunki dla budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego (z wbudowanym garażem) na działce nr 2 obręb [...] wraz z przebudową wjazdu i infrastrukturą techniczną (woda, ścieki, prąd) na działkach nr 2, 3, 4, 5 , 6 , 7 , 8 obręb [...] przy ul. [...] w K. W zakresie, w którym te dwa rozstrzygnięcia się pokrywają co do nazwy, w istocie projektowane są różne inwestycje. W rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczący budynku mieszkalnego wielorodzinnego określa jego kubaturę na 1300 m sześciennych, a w sprawie drugiej – na 1600m. Dlatego też , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. .