I OSK 591/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 47/10 w sprawie ze skargi M. S. i M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w sprawie eksmisji dłużnika z zajmowanego lokalu postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądzić od Prezydenta Miasta O. na rzecz M. S. i M. S. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 47/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. S. i M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta O. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: M. S. i M. S. zwrócili się do Prezydenta Miasta O., aby wszczął i przeprowadził postępowanie egzekucyjne w sprawie dotyczącej dłużnika – Z. B. – przez dokonanie eksmisji dłużnika z zajmowanego przez niego lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym w O. przy ul. K [...]. Prezydent Miasta O. postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r., na postawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), zwrócił tytuł wykonawczy – wyrok Sądu Rejonowego z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I C 127/95, uznając, że postępowanie egzekucyjne w tej sprawie jest niedopuszczalne. Organ wskazał, że warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej na podstawie powołanego art. 34 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) jest to, aby orzeczenie nakazujące opróżnienie lokalu zostało wydane pod rządami ustawy Prawo lokalowe. Natomiast w niniejszej sprawie orzeczenie załączone do wniosku egzekucyjnego zostało wydane w dniu 31 maja 1996 r., a więc nie podlega egzekucji administracyjnej, gdyż Prawo lokalowe przestało obowiązywać od dnia 12 listopada 1994 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie, wskazując, że art. 34 ustawy z 21 czerwca 2001 r. znajduje zastosowanie do prawomocnych orzeczeń sądowych wydanych i niewykonanych przed 10 lipca 2001 r. Zdaniem organu, skoro w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy został wydany w dniu 31 maja 1996 r., to podlega on egzekucji administracyjnej. Wobec bezczynności Prezydenta O. M. S. i M. S. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. wyznaczyło organowi dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 29 lipca 2010 r. M. S. i M. S. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O., zarzucając mu brak podjęcia czynności egzekucyjnych w sprawie ich wniosku przeciwko dłużnikowi, to jest wszczęcia i przeprowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy – wyrok Sądu Rejonowego z dnia 31 maja 1996 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niedopełnienie przez skarżących wymogu przewidzianego w art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W odniesieniu do zarzutu bezczynności, organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone już w postanowieniu z dnia 11 marca 2010 r. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 47/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucając skargę M. S. i M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta O. powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 października 1995 r., sygn. akt III CZP 140/95 i wskazał, że jeżeli orzeczenie nakazujące opróżnienie lokalu zostało wydane pod rządem ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, ale uprawomocniło się po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, podlega ono wykonaniu przez komornika sądowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wyrok z dnia 31 maja 1996 r. został wydany już po utracie mocy obowiązującej Prawa lokalowego i w czasie gdy obowiązywała ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Ta zaś ustawa w art. 65 przewidywała, że wydane i niewykonane przed dniem wejściem w życie tej ustawy prawomocne orzeczenia sądowe oraz ostateczne decyzje administracyjne w sprawach opróżnienia lokali podlegających przepisom ustawy, o której mowa w art. 67 pkt 2 Prawa lokalowego, są wykonywane przez organy gmin w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu, skoro więc w niniejszej sprawie wyrok zapadł w dniu 31 maja 1996 r., a więc po utracie mocy obowiązującej Prawa lokalowego, to tym samym nie mógł się on stać prawomocny – w świetle powołanego art. 65 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych – przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, czyli 12 listopada 1994 r. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1996 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych wykonywanie orzeczeń, których przedmiotem jest opróżnienie lokalu, podlega przepisom o postępowaniu egzekucyjnym zawartym w kodeksie postępowania cywilnego. Oznacza to konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyli M. S. i M. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata. Ponadto wniesiono o: 1) wyznaczenie rozprawy; 2) zwrócenie się do Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim, ul. Sądowa 2, 63-400 Ostrów Wielkopolski, o nadesłanie akt spraw I C 127/95, I C 255/97 oraz I Co 2789/09 i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z: a) wyroków Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I C 127/95 i z dnia 22 grudnia 1997r., sygn. akt I C 255/97 oraz ich pisemnych uzasadnień, na okoliczność tego, że lokal będący podstawą skierowania wniosku egzekucyjnego przez skarżących, podlega przepisom ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 roku Nr 30, poz. 165 ze zm.) w rozumieniu art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów; b) postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I Co 2789/09 na okoliczność tego, że klauzula wykonalności została nadana wyrokowi Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 31 maja 1996 r. w sprawie o sygn. akt I C 127/95 w dniu 30 grudnia 2009 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 34 tej ustawy, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż Prezydent Miasta O. nie jest właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, iż art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów uchylił ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Ustawa o ochronie praw lokatorów weszła w życie w dniu 10 lipca 2001 r., a w konsekwencji, miarodajne dla oceny stosunków prawnych regulowanych przez tą ustawę, są jej przepisy intertemporalne. Na podstawie tych przepisów należy rozstrzygać, jakie przepisy i w jakim zakresie znajdują zastosowanie do tytułu egzekucyjnego będącego podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej. Natomiast stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów ustawa ta znajduje również zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie. Wskazano, że w niniejszej sprawie: 1) stosunek prawny dłużnika z poprzednikami prawnymi skarżących wygasł w 1992 r., to jest pod rządami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165 ze zm.). Podkreślono, że dłużnik Z. B. miał zawartą z poprzednikami prawnymi skarżących umowę o pracę zleconą – pracę dozorcy. Na czas pełnienia tej funkcji przydzielono mu lokal położony na nieruchomości poprzedników prawnych skarżących. W 1992 r. umowa o pracę została dłużnikowi wypowiedziana, co doprowadziło do wygaśnięcia stosunku najmu i utraty przez dłużnika tytułu prawnego; 2) wyrok eksmisyjny zapadł pod rządami ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787 ze zm.); 3) klauzula wykonalności została nadana wyrokowi eksmisyjnemu pod rządami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 roku, Nr 31, poz. 266 ze zm.). Wobec tego – w ocenie autorów skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, jakie prawo stosować przy ocenie właściwości do prowadzenia egzekucji, czy winna to być egzekucja administracyjna, czy też egzekucja prowadzona przez komornika sądowego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W ocenie skarżących, z mocy powołanego wyżej art. 27 ustawy o ochronie praw lokatorów, do stosunku prawnego istniejącego między dłużnikiem a skarżącymi, powinno się stosować ustawę nową, a nie obowiązującą poprzednio. Zdaniem skarżących kasacyjnie okoliczność, iż pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, to jest ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych wyrok eksmisyjny podlegałby wykonaniu przez komornika sądowego, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż ustawodawca wprowadzając art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazał jako cenzurę czasową dzień 10 lipca 2001 r. W ocenie skarżących, skoro ustawodawca odniósł się do tej daty, to tym samym jego celem było rozszerzenie właściwości organów administracyjnych na prawomocne wyroki eksmisyjne zapadłe pod rządami ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. Wskazano, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów. Konsekwencją tego – zdaniem skarżących kasacyjnie– jest to, że organem właściwym do prowadzenia egzekucji jest Prezydent Miasta O., a nie komornik sądowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta O., podzielając rozważania Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadniczą kwestią jest ustalenie, jakie prawo stosować przy ocenie właściwości organu do prowadzenia egzekucji, to jest, czy powinna to być egzekucja administracyjna, czy egzekucja prowadzona przez komornika sądowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ustawa ta znajduje również zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie. Natomiast art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów zawiera klauzulę odsyłającą do ustawy Prawo lokalowe. Zgodnie z tym przepisem, wydane i niewykonane przed dniem wejścia w życie ustawy prawomocne orzeczenia sądowe oraz ostateczne decyzje administracyjne w sprawach opróżnienia lokali podlegających przepisom ustawy, o której mowa w art. 31 (Prawo lokalowe), są wykonywane przez organy gmin w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym, po dokonaniu analizy przepisu art. 34 powołanej ustawy należy dojść do wniosku, że zwrot: "podleganie przepisom ustawy" nie odnosi się do wydanego, w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo lokalowe, prawomocnego orzeczenia sądowego, lecz do lokalu "podlegającego przepisom ustawy Prawo lokalowe". Uznać więc wypada, że zakres unormowania art. 34 powołanej ustawy wskazuje, że każde wydane i niewykonane przed dniem wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów prawomocne orzeczenie sądowe w sprawie opróżnienia lokalu, który to lokal podlega przepisom ustawy Prawo lokalowe, jest wykonywany w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem dla określenia, czy organem egzekucyjnym jest organ administracyjny, czy też komornik sądowy, miarodajną datą jest data uprawomocnienia się orzeczenia eksmisyjnego. Tylko bowiem w sytuacji, gdyby takie orzeczenie uprawomocniło się po wejściu w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, podlegałoby wykonaniu przez komornika sądowego. Przypomnieć należy, że ustawodawca wprowadzając art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazał jako cezurę czasową dzień 10 lipca 2001 r. Wobec tego uznać należy, że gdyby chciał on utrzymać zasadę, iż właściwym do prowadzenia egzekucji dawnych wyroków eksmisyjnych jest komornik sądowy, to we wskazanym wyżej przepisie zawarłby stwierdzenie w brzmieniu "wydane i niewykonane przed dniem 12 listopada 1994 r. prawomocne orzeczenia sądowe są wykonywane przez organy gmin w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Tymczasem ustawodawca wskazując datę 10 lipca 2001 r. (wejście w życie ustawy o ochronie praw lokatorów), rozszerzył właściwość organów administracyjnych na prawomocne wyroki eksmisyjne zapadłe pod rządami ustawy o najmie lokali. Tym samym, zakładając racjonalność ustawodawcy, trzeba przyjąć, że w art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazał on, iż prawomocne orzeczenia sądowe w sprawach opróżnienia lokali podległych przepisom ustawy Prawo lokalowe, są wykonywane przez organy gmin w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odniesienie się zatem do daty 10 lipca 2001 r., uznać należy za celowe rozszerzenie przez ustawodawcę właściwości organów administracyjnych na prawomocne wyroki eksmisyjne zapadłe pod rządami ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ocena, do kogo należy prowadzenie egzekucji w sprawie dotyczącej dłużnika – Z. B. – przez dokonanie eksmisji dłużnika z zajmowanego przez niego lokalu nr 7 znajdującego się w budynku położonym w O. przy ul. K. [...], powinna być dokonywana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a nie w oparciu o nieobowiązujące już przepisy o najmie lokali. Rację mają bowiem skarżący kasacyjnie, że okoliczność, iż pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, to jest ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych wyrok eksmisyjny podlegałby wykonaniu przez komornika sądowego, nie ma znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wyrok Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim załączony do wniosku egzekucyjnego został wydany w dniu 31 maja 1996 r., sygn. akt I C 127/95, a więc przed dniem 10 lipca 2001 r. To zaś oznacza, że nie będą miały zastosowania przepisy intertemporalne, o co wnosili skarżący kasacyjnie, a rozpoznawana sprawa podlega egzekucji administracyjnej. To z kolei oznacza, że niezasadne było odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi jako niedopuszczalnej. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak atencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.