I SA/Wa 1129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej W. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej klasy S o długości 12,8 km w ciągu drogi krajowej nr [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...] stanowiącej własność W. B., ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie wysokości [...] zł oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej klasy S o długości 12,8 km w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z mostem na rzece [...], węzłami oraz przejściami dwupoziomowymi nad drogami i linią kolejową. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej Nr [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej własność W. B., ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie wysokości [...], zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania oraz określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej klasy S o długości 12,8 km w ciągu drogi krajowej Nr [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej własność W. B., ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie wysokości [...] zł oraz określił termin wydania nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając, iż rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami drogowymi. Po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że pismem z dnia 8 listopada 2002 r., uzupełnionym pismami z dnia 8 stycznia 2003 r. i z dnia 1 października 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do W. B. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 4 września 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a następnie pismem z dnia 19 września 2003 r. Wojewoda [...] wyznaczył stronom termin na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości; wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, pismem z dnia 3 grudnia 2003 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda [...] pismem z dnia 25 marca 2009 r. zawiadomił strony o terminie rozprawy administracyjnej dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, a w dniu 21 kwietnia 2009 r. w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza z udziałem stron postępowania, na której zapoznano strony z operatem szacunkowym. Zdaniem Ministra Infrastruktury postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo, natomiast kwestię sporną stanowi ustalenie odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Minister Infrastruktury podał, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. w dniu [...] października 2008 r. operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości oszacowano na łączną kwotę [...] zł, i który został przyjęty przez organ pierwszej instancji za podstawę ustalenia odszkodowania, jako sporządzony zgodnie z wymogami prawa. Na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego grunt oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Minister Infrastruktury podał, że rzeczoznawca majątkowy, badając przeznaczenie wycenianej nieruchomości ustalił, iż teren, na którym leży przedmiotowa nieruchomość przeznaczony jest pod inwestycję drogową - drogę krajową nr [...] na parametrach drogi ekspresowej i mostu na rzece [...], zgodnie z decyzją Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2001 r.; wskazano, iż nieruchomość została wydzielona z działki położonej na terenach zielonych zgodnie ze "Studium"; rzeczoznawca majątkowy podał, iż dla potrzeb wyceny zbadano rynek sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych obejmujący teren powiatu [...] wzdłuż drogi krajowej nr [...] w latach 2007 - 2008; stwierdzono zaistnienie kilkuset transakcji dotyczących gruntów rolnych, budowlanych i usługowych; rzeczoznawca odnotował także grupę transakcji gruntami pod drogi na terenie miejscowości T.; podał, iż jedynie w 2005 r. dokonano dużej grupy transakcji pod budowę drogi krajowej nr [...] i wskazał, iż stworzenie w oparciu o te transakcje modelu rynku okazało się niemożliwe, zaś pozostałe transakcje gruntami pod drogi dotyczą transakcji sprzedaży pojedynczych nieruchomości w pobliżu drogi nr [...], w przeważającej ilości z przełomu lat 2006/2007, dalej wyjaśniono, iż radykalny wzrost cen gruntów przez ostatnie dwa lata czyni te transakcje nieaktualne; rzeczoznawca stwierdził, iż transakcje gruntami sprzedawanymi pod drogi nie pozwalają na stworzenie warunków ustalenia rynkowej wartości tych gruntów. W piśmie z dnia 2 marca 2009 r. rzeczoznawca majątkowy M. J. wyjaśnił, iż na badanym terenie w ciągu ostatnich 12 miesięcy praktycznie nie było transakcji gruntami pod drogi, a pojedyncze nie pozwalały na budowę modelu rynku lokalnego. Stwierdził, iż ceny transakcyjne za działki drogowe zdecydowanie odbiegają od cen działek niezabudowanych sprzedawanych w wolnym obrocie gruntami i chociaż w latach 2006-2007 odpowiadały one w przybliżeniu cenom wolnorynkowym, to ich zmiana w latach 2007-2008 nie odzwierciedla zmian cen rynkowych. Autor operatu podniósł także, iż różnica cen transakcyjnych między gruntami na wolnym rynku i kupowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w 2008 r. sięgała blisko 300%. Rzeczoznawca powołał się także na pismo Ekspertów Federacji Rzeczoznawców Majątkowych stwierdzające, iż transakcje nabywania gruntów pod drogi nie mają charakteru rynkowego, a podstawą do ustalenia wartości nieruchomości mogą być jedynie transakcje rynkowe gruntami niezabudowanymi z rynku lokalnego. Do określenia wartości rynkowej gruntu składającego się na wycenianą nieruchomość rzeczoznawca majątkowy oparł się na 14 transakcjach nieruchomościami niezabudowanymi rolnymi głównie o przeznaczeniu rolnym, ornym, w tym dwóch transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę letniskową, a także jednej transakcji z terenu pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], które to transakcje miały miejsce w latach 2007-2008 na rynku lokalnym, obejmującym tereny powiatów [...]. Minister Infrastruktury stwierdził, iż w ocenie organu odwoławczego operat sporządzony został nieprawidłowo, oraz, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę okoliczność zaistnienia na rynku lokalnym, właściwym dla wycenianej nieruchomości, transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogę, przy czym ocena w zakresie podobieństwa obiektów przyjętych do porównań należy do biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Zatem biegły zobowiązany będzie ustalić, czy nieruchomości, które Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywał w latach 2006-2008, z przeznaczeniem pod budowę drogi krajowej nr [...], są podobne do wycenianej działki pod względem położenia, urządzeń infrastruktury technicznej oraz stanu zagospodarowania, a zatem czy stanowią miarodajną bazę porównawczą. Minister Infrastruktury podkreślił, iż organy administracyjne rozpoznające sprawę mają prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (vide: wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt: I SA/Wa 1484/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Minister Infrastruktury stwierdził, że realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, art. 21 Konstytucji RP, wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji, bowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa - orzeczono jak w sentencji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. B. zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - (1) art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez arbitralne stwierdzenie, iż "w ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wskazują na nieprawidłowe sporządzenie operatu", oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. (2) art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i w konsekwencji uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenie mimo braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, oraz (3) art. 6-9, art. 77, art. 80 kpa poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury jstwierdził, iż "w ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wskazują na nieprawidłowe sporządzenie operatu" - a zdaniem skarżącej, jest to arbitralne stwierdzenie organu odwoławczego, do którego nie ma on prawa. Organ odwoławczy nie może sam z siebie stwierdzić, że operat szacunkowy jest nieprawidłowo sporządzony, bo nie ma takiej specjalistycznej wiedzy. Do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego, stosownie do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnione są wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. One też właściwe są do oceny trafności zastosowanej przez biegłego metody. Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną ocenę zasadności opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, zwłaszcza w sytuacji, gdy biegły wyjaśnił w treści opinii powody, którymi kierował się nie przyjmując na potrzeby wyceny wywłaszczanej nieruchomości transakcji nieruchomościami podobnymi. Oparcie się wyłącznie na argumencie, że "w ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wskazują na nieprawidłowe sporządzenie operatu" nie może stanowić, zdaniem skarżącej - podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła również, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ma prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, jeżeli budzi ona jego wątpliwości. Zdaniem skarżącej, stąd należy wywieść kolejny zarzut naruszenia art. 136 kpa, bowiem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Minister Infrastruktury z tego prawa, które dają mu przepisy kpa nie skorzystał, przyjmując bezkrytycznie przedłożony w toku postępowania odwoławczego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obszerny wykaz aktów notarialnych dot. zawartych transakcji drogowych pod zabudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], obejmujący lata 2006-2008 jako materiał wystarczający do faktycznego podważenia wiarygodności opinii biegłego rzeczoznawcy, czego konsekwencją było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wady postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy uzasadniają ocenę, iż wydana przez ten organ decyzja kasatoryjna, jako podjęta przedwcześnie, bo bez próby wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sporządzonego operatu, podjęta została z naruszeniem art. 7, 77 i art. 138 § 2 kpa. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy strona przeciwna w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko opinii biegłego, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora dowodu do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony, bowiem do organu należy dokładne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i w odwoławczym (art. 7, 77 § 1 i 80 w związku z art. 140 kpa). Poza tym w sprawie, w której głównym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości rynkowej nieruchomości, rolą organu jest również pouczenie strony zwłaszcza w sytuacji kwestionowania poprawności wyceny o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 9 kpa w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), wyrok WSA z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 928/08 - jednakże organ odwoławczy tego nie uczynił. Przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu nie mogą być usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w art. 136 kpa, lecz jedynie mogą być uzupełnione przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r. I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41). Określone w art. 138 § 2 kpa przesłania podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy mając wątpliwości nie podjął żadnych kroków, aby je wyjaśnić, np., dlaczego GDDKiA nie przedstawiła materiału w postaci aktów notarialnych już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, kiedy były prowadzone rokowania, kiedy Wojewoda [...] zlecił wykonanie opinii, czy biegły rzeczoznawca miał dostęp do tych materiałów, czym się kierował przyjmując takie a nie inne nieruchomości do porównania, jakie jest zdanie autora opinii o materiale przekazanym przez GDDKiA za pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. i czy ma, a jeśli tak, to jaki wpływ na jego opinię. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, a w niniejszej sprawie Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe i to na jego wniosek został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] października 2008 r. operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości oszacowano na łączna kwotę [...] zł. Operat ten był omawiany i przedstawiony na spotkaniu stron przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Na spotkaniu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie kwestionowała w żaden sposób tego operatu, nie poddała w wątpliwość ani jednej kwestii tam zawartej, nie było zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zdaniem skarżącej należałoby wyjaśnić, dlaczego GDDKiA mając w swoim posiadaniu materiał dowodowy w postaci aktów notarialnych nie ujawniła go na etapie rokowań, rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości prowadzi do tego, że całe postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze będzie prowadzone od początku, sporządzenie operatu to dodatkowy czas i pieniądze. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody [...] skającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej klasy S o długości 12,8 km w ciągu drogi krajowej nr [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], stanowiącej własność W. B., ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie wysokości [....] zł oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Sąd podziela zarzuty skargi w całości. 4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. 5. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w warunkach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Stanowisko to niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. 6. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ drugiej instancji nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, co zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nastąpiło. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Minister Infrastruktury - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa nie odniósł się, jak również nie wykazał, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, twierdząc jedynie, iż "wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa - orzeczono jak w sentencji." Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. 7. Należy również przyznać rację stronie skarżącej, iż wydając zaskarżoną decyzję Minister Infrastruktury naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 6-9 kpa, ale podkreślić również należy, że Minister Infrastruktury niezasadnie stosując art. 138 § 2 kpa, naruszył zasadę szybkości postępowania, zawartą w art. 12 § 1 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, naruszył również art. 35 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury, działając jako organ odwoławczy, czyli rozpoznając sprawę ponownie wskutek wniesionego odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji Wojewody [...], jeśli miał istotne wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, powinien był w pierwszej kolejności zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości, a jeśli wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu nie zostały wyjaśnione, należało mieć na uwadze art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Reasumując, Minister Infrastruktury niezasadnie stosując art. 138 § 2 kpa, naruszył zarówno zasadę szybkości postępowania jak również zasadę prawdy obiektywnej, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i w wyczerpującym zakresie nie zgromadził materiału dowodowego, naruszając tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, 7, 8, 11 i 12 kpa, jak również naruszył przepisy dotyczące dowodów - art. 75 § 1, 77, 78, 80, oraz art. 107 § 3 kpa - a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. 8. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Infrastruktury uwzględni stanowisko Sądu. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.