II SA/Wa 1256/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia [...] A. S. dodatku służbowego. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), policjantowi w służbie stałej – [...] A. S. [...], z dniem [...] maja 2010 r. obniżył dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 560 zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że A. S. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. został przeniesiony do Komendy Głównej Policji z dniem [...] września 2007 r. i mianowany na stanowisko [...]. Jednocześnie organ przyznał ww. dodatek służbowy w kwocie 800 zł miesięcznie. Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. mianował A. S. z dniem [...] listopada 2007 r. na stanowisko [...] Komendy Głównej Policji – bez zmiany składników uposażenia. Dalej organ wskazał, że A. S. nie realizuje powierzonych mu obowiązków służbowych, z uwagi na fakt, iż w 2009 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich ponad 80 dni, zaś w 2010 r. - ponad 90 dni. Aktualnie przebywa na ciągłym zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. W związku z tym otrzymywana przez policjanta kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W konkluzji organ podkreślił, że wobec powyższego obniżenie dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki jest zgodne z treścią § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, w myśl której w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Od rozkazu personalnego A. S. złożył odwołanie, w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Jednocześnie wskazał, że wysokość dodatku służbowego ustala się na podstawie dokonanej oceny wywiązywania się z obowiązków służbowych. Tymczasem organ nie mógł dokonać takiej oceny, gdyż strona przebywała na zwolnieniu lekarskim i nie pełniła służby. Podkreślił, że przez cały okres służby nigdy nie dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, ani innych czynów niezgodnych z prawem, które mogłyby stanowić podstawę obniżenia dodatku służbowego. Wskazał, że jego stan zdrowia bezpośrednio jest związany z obrażeniami doznanymi w związku z pełnieniem służby. Zarzucił organowi, że podjął decyzję o obniżeniu dodatku służbowego z pominięciem dokonania oceny jego służby, a więc z naruszeniem przepisów rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Dotychczas sporządzone opinie służbowe i oceny okresowe były pozytywne, co spowodowało, że wielokrotnie był nagradzany, w tym w lipcu 2009 r. został odznaczony odznaką resortową. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., po rozpatrzeniu powyższego odwołania A. S., postanowił utrzymać w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie nałożonych zadań i czynności. Obowiązujące przepisy zezwalają na dokonanie weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego, z uwagi na długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych. Wskazał, że uznaniowy charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Podniósł ponadto, że zgodnie z art. 121 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W jego ocenie nierealizowanie zadań służbowych przez kilka miesięcy jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Organ podkreślił przy tym, że przyczyną obniżenia dodatku służbowego nie był fakt popełnienia przewinienia dyscyplinarnego albo stwierdzenia w opinii służbowej niewywiązywania się z obowiązków służbowych, które to okoliczności stanowią odrębną przesłankę obniżenia dodatku służbowego. Przedstawione kwestie pozostają więc bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Natomiast otrzymywana przez skarżącego stawka dodatku służbowego nie jest wprawdzie stawką najwyższą, ale jest jedną z wyższych w polskiej Policji na stanowisku [...]. Dotychczasowa wysokość tej stawki, wobec długotrwałego niewykonywania obowiązków służbowych, w żaden sposób nie korespondowała z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. W związku z powyższym obniżenie nastąpiło w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, a także naruszenie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Podniósł, że organ wydał decyzję w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, pomijając istotne dla sprawy kwestie podniesione w odwołaniu, a mianowicie, że zwolnienia lekarskie związane były z uszczerbkiem na zdrowiu poniesionym w związku z pełnieniem służby. W uzasadnieniu wskazał argumenty przywoływane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając, że obniżenie wynagrodzenia funkcjonariuszowi, który zmuszony jest do przebywania na zwolnieniu lekarskim ze względu na urazy nabyte w służbie, stoi w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji. Poinformował jednocześnie, że po powrocie do pracy zwrócił się do przełożonych z prośbą o przywrócenie poprzedniej wysokości dodatku służbowego w związku z ustaniem jedynej przesłanki jego obniżenia. Jednak jego raport został odrzucony. Dodał ponadto, że w jego ocenie, decyzja, która wzorowemu policjantowi obniża dodatek służbowy wyłącznie z uwagi na fakt, iż przebywa on na zwolnieniu lekarskim w związku z obrażeniami odniesionymi w służbie, nie jest oparta o interes społeczny, zaś słuszny interes strony i zasady współżycia społecznego nakazywałyby jej cofnięcie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. skarżący oświadczył, że od dnia powrotu ze zwolnienia lekarskiego w dniu [...] maja 2010 r. do dnia dzisiejszego cały czas wykonuje swoje obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych. Na wstępie wskazać tu należy, że zgodnie z treścią przepisów rozdziału 10 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu drugoinstancyjnym prowadzi się postępowanie, przy zachowaniu zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a zatem rozpatrywana jest ponownie sprawa administracyjna zakończona decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu tym organ odwoławczy dokonuje weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego jest legalność i zasadność decyzji wydanej w pierwszej instancji, w szczególności w kontekście przeprowadzonego postępowania dowodowego, przestrzegania przepisów proceduralnych (zasad postępowania) oraz zasadności wskazanych w treści decyzji podstaw prawnych wynikających z aktów prawa materialnego. Organ drugoinstancyjny weryfikując treść decyzji organu pierwszej instancji powinien także mieć na względzie zmianę stanu prawnego i faktycznego, jaki nastąpił po wydaniu zaskarżonej decyzji, a przed wydaniem decyzji w drugiej instancji. Postępowanie przed organem drugiej instancji nie ma bowiem charakteru kasacyjnego, lecz rewizyjny. W rozpatrywanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oceniając stan faktyczny będący podstawą obniżenia skarżącemu dodatku służbowe podniósł, iż przesłanką, która zadecydowała o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji był fakt, że skarżący przebywa w dniu wydania decyzji na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem jak wskazał to pan A. S. w skardze i oświadczeniu złożonym na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r., w tym czasie był on w pracy i wykonywał powierzone mu obowiązki. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ocenił zatem w sposób prawidłowy stanu faktycznego, który zaistniał po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i przyjął, iż stan faktyczny w tym zakresie się nie zmienił. Takie postępowanie stoi w sprzeczności z przepisami rozdziału 10 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego statuującego reguły postępowania odwoławczego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.