I SA/Wa 1068/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Miernik Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę - Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi, ozn. w ewidencji gruntów w obrębie [...], stanowiącej integralną część decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że w dniu [...] listopada 1996 r. Wojewoda [...] wydał na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzję stwierdzającą nabycie przez Dzielnicę - Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...]. L. O., H. O. i J. O. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności popartych dowodami, które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą wynikać bezpośrednio z weryfikowanej decyzji, być oczywiste, zamykać się w wyczerpująco określonych ramach powołanego już wcześniej art. 156 § 1 kpa oraz muszą mieć charakter rażący. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy stwierdzono wystąpienie oczywistej przesłanki wykluczającej możliwość przeprowadzenia komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenie, który z dniem 15 czerwca 1967 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 maja 1967 r. w sprawie uznania części obszaru Dzielnicy P. za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 22, poz. 100), został uznany za obszar urbanizacyjny i objęty działaniem przepisu art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późń. zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (nieaktualnej od dnia 1 sierpnia 1985 r.) możliwe było - z mocy prawa - wywłaszczenie bez odszkodowania gruntów jako "obszarów zurbanizowanych", jednakże osoby fizyczne, będące właścicielami budynków na wywłaszczanym terenie, zgodnie z art. 23 ust. 3 i 4 tej ustawy powinny zostać właścicielami budynków, natomiast prawo własności gruntów winno zostać przekształcone w prawo użytkowania wieczystego z jednoczesnym zwolnieniem z opłat z tego tytułu. Z przepisów tych wynika, iż organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania wieczystego użytkowania albo odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Z dokumentacji sprawy wynika, iż kwestia ta w Urzędzie W. była rozpatrywana, jednakże w archiwum Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. W. nie zdołano odszukać żadnej korespondencji w tej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) mają zastosowanie jedynie do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Komunalizacja mienia nie może służyć regulacji stanu prawnego nieruchomości. Podstawowe znaczenie dla możliwości komunalizacji nieruchomości ma ustalenie, że dane mienie stanowi własność państwową (ogólnonarodową), co w przedmiotowej sprawie nie zostało ponad wszelką wątpliwość ustalone przez Wojewodę [...]. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest uzasadniona i konieczna, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu 27 maja 1990 r. legitymował się tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi, stanowi część gruntu nieruchomości [...]. Dla działki nr [...]. jako właściciele zostali ujawnieni [...]. Powyższy wpis prawa własności działki nr [...] w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r. - fakt ten potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Zarówno z doktryny jak i z judykatury sądowoadministracyjnej wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 200 r. V SA 2998/99). Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o rażącym charakterze naruszenia decyduje w niniejszej sprawie fakt, iż rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwia się wprost obowiązującej normie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O charakterze rażącym wykazanego naruszenia prawa decyduje fakt, że pozostawienie w obiegu prawnym kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a ponadto odebrałoby stronom postępowania prawo do ochrony swojego interesu prawnego. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, powyższe przesłanki zaistniały w niniejszej sprawie. Organ podkreślił również, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające - następuje ipso jure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Stwierdzenie nieważności ma ten skutek, że decyzja traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania, a więc powstaje tutaj skutek prawny z mocą wsteczną. Sprawa komunalizacyjna, w której została wydana przedmiotowa decyzja Wojewody [...] dotknięta wadą nieważności wraca do tego stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji. Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż brak jest dokumentów, które by w sposób bezsporny wskazywały, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Natomiast jednoznacznie można stwierdzić, iż na dzień 27 maja 1990 r. jako właściciele przedmiotowej nieruchomości wpisane były do księgi wieczystej Kw nr [...]. Dlatego też, zdaniem organu, decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), co spełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W.; zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 28 kpa - wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w całości. Strona skarżąca podniosła, że skoro Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. bezsprzecznie był właścicielem z mocy prawa ww. nieruchomości, to z tego powodu wnioskodawcy - byli właściciele - nie legitymują się przymiotem strony postępowania komunalizacyjnego. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób, które posiadają przedmiot komunalizacji bez tytułu prawnego, jak w tym konkretnym przypadku, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Stosownie do art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wszystkie zobowiązania związane ze skomunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina. Powyższe oznacza, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina, a tym samym nie zostały naruszone prawa osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę - Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi, ozn. w ewidencji gruntów w obrębie [...]. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi uznaje za niezasadne. 4. Jak wynika z akt sprawy, w 2008 r. L. O., H. O. i J. O. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., podnosząc, iż jako spadkobiercom T. O., współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...], służy im prawo własności nieruchomości skomunalizowanej przedmiotową decyzją Wojewody [...] nr [...], które to prawo zostało pominięte przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych. Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w postępowaniu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanej nieruchomości. Inny podmiot niż Skarb Państwa i gmina może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. 5. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. 6. Przyznać należy rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, który na podstawie materiału dowodowego ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi, stanowi część gruntu nieruchomości [...]. Równocześnie, jak stwierdził organ, brak jest dokumentów, które wykazałyby w sposób bezsporny, iż działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, i takich dokumentów, zaprzeczających wpisowi w księdze wieczystej strona skarżąca również nie przedstawiła. 7. Zgodnie z art. 1 ust.1 oraz art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z póżn. zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości; księgi wieczyste są jawne, nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 tej ustawy, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych , które polega na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. A z księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednoznacznie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości, która została skomunalizowana, nie był Skarb Państwa, lecz osoby fizyczne. 8. Biorąc zatem pod uwagę wpis w księdze wieczystej, oraz przytoczone wyżej przepisy dotyczące ksiąg wieczystych, przyznać należy rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, i stwierdzić, że nie ma dowodów, które by wbrew wpisowi jawnemu w księdze wieczystej wskazywały, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A skoro właścicielami przedmiotowej nieruchomości wpisanymi do księgi wieczystej w dniu 27 maja 1990 r. były osoby fizyczne, to zasadne jest stwierdzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, spełniając tym samym przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 9. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego, i nie doszukał się takich naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.