I OSK 274/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Łd 624/10 w sprawie ze skargi Z. K. i T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddalono skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 624/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy D. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r., nr [...], na podstawie art. 93 ust.1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) pozytywnie zaopiniował podział nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym T., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 645/1, o pow. 0,1600 ha, stanowiącej własność Z. K. i T. K. Organ wskazał, że w dniu 14 marca 2005 r. wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] listopada 2004 r. Projektowany podział działki nr 645/1 ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z ustaleniami tego planu, w związku z poszerzeniem drogi, stanowiącej działkę nr 612 - ul. P. w T. Na to postanowienie Z. K. i T. K. złożyli zażalenie podnosząc, iż poszerzenie działki nr 612, stanowiącej ul. P. spowoduje, iż ich budynek mieszkalny znajdzie się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, co może spowodować zarysowania i pęknięcia, a ruch pojazdów zakłóci ich spokój i bezpieczeństwo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] maja 2010r., nr [...], utrzymało w mocy wskazane wyżej postanowienie, stwierdzając, że podniesione w zażaleniu zarzuty dotyczą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mogły być przedmiotem oceny na etapie prac związanych z jego uchwaleniem. Na to postanowienie Z. K. i T. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podnosząc, że droga, której poszerzenie jest planowane jest ulicą wewnętrzną, zatem nie ma możliwości dokonania podziału wskazanej działki bez naruszenia ich prawa własności. Wskazano, że po poszerzeniu drogi nie zostaną zachowane wymagane odległości pomiędzy domami mieszkalnymi a jezdnią. Skarżący zarzucili również, iż nikt nie zapoznał ich z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, o którym dowiedzieli się z zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 624/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wskazał, że w ramach podziału, o którym mowa w art. 97 § 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe prowadzenie z urzędu postępowania i opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, który nie przewiduje realizacji inwestycji celu publicznego. Drogi wewnętrzne nie są zaś drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z 1985 r. o drogach publicznych, a tym samym ich budowa nie może decydować o realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż ulica P. w T., której poszerzenie i przedłużenie przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie posiada charakteru drogi publicznej, wobec czego wszczęcie z urzędu – na podstawie art. 97 § 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego nastąpić ma wydzielenie działki gruntu pod poszerzenie drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19 z 2007r., poz. 115 ze zm.) było niedopuszczalne. Sąd wskazał także, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zatwierdzającego taki podział, czyli organu uprawionego do wszczęcia postępowania w sprawie podziału. Ponieważ chodzi o ten sam organ, wystarczająca jest więc jego ocena, że wymagana zgodność występuje, wyrażona w kończącej postępowanie decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest: a) art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości w celu wydzielenia działek gruntu pod poszerzenie drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy droga ta nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, jest niedopuszczalne w świetle art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, b) art. 93 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego nie jest wymagane wydanie postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez to, że Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] lutego 2010 r. przyjmując, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyżej opisany, podczas gdy do naruszenia wskazanego przepisu nie doszło, b) art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wszczęcie z urzędu – na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego ma nastąpić wydzielenie działki pod projektowaną drogę (ulicę) jest dopuszczalne, jeżeli w planie miejscowym droga ta przewidziana jest jako droga publiczna. Wskazano, że w niniejszej sprawie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż ulica P. przeznaczona jest w planie pod drogę publiczną, w części lokalną, a w części dojazdową. To – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – oznacza, że wydzielenie działki gruntu pod poszerzenie istniejącej drogi, w sytuacji, gdy droga ta jest przewidziana w planie jako droga publiczna spełnia cel publiczny, o jakim mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zgodzono się zatem z poglądem Sądu pierwszej instancji, że podział nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, jest dopuszczalny wyłącznie wówczas, gdy droga, której poszerzenie ma nastąpić, posiada już charakter drogi publicznej. Nie zgodzono się także ze stanowiskiem Sądu, że w przypadku wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego nie jest wymagane wydanie postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej z faktu, że ten sam organ administracji publicznej najpierw wydaje opinię, a następnie rozstrzyga decyzją kwestię, którą wcześniej opiniował nie wynika wcale, że opinia ta jest zbędna. Zdaniem organu nie ma żadnych uzasadnionych podstaw, aby różnicować sytuację stron postępowania w sprawie podziału nieruchomości w zależności od tego, czy postępowanie to toczy się na wniosek strony, czy z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. i T. K. wnieśli o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz podtrzymując stanowisko zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa i uchylił zaskarżoną decyzję, czy postanowienie, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec tego niezasadny będzie także zarzut o naruszeniu art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, o czym stanowi art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Przez zgodność z ustaleniami planu ustawodawca rozumie zarówno zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w palnie zagospodarowania przestrzennego. Podziału nieruchomości można dokonać na wniosek lub z urzędu. Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Zaznaczyć należy, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje taki cel dla danej nieruchomości. Nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie jest możliwe prowadzenie z urzędu postępowania o podział nieruchomości, jeżeli wymagana planem zagospodarowania przestrzennego droga nie została jeszcze zaliczona do dróg publicznych, jeśli ten plan taką drogę przewiduje. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że jeśli w planie zagospodarowania przestrzennego działki zostały przeznaczone pod drogę publiczną, to celowe jest wydanie postanowienia o zgodności podziału z tym planem, gdyż w takim przypadku wystarczająca jest decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 410/07). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że zasadniczym warunkiem jest przeznaczenie w planie miejscowym obszaru, na jakim jest położona nieruchomość, na cele publiczne. Wykładnia tak skonstruowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, zwłaszcza, kiedy cel, na który przeznaczona jest nieruchomość, jest w sposób oczywisty "celem publicznym", jakim jest budowa drogi, a jej przeznaczenie na ten cel jest zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość staje się zatem niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości ten pogląd. Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 93 ust. 4 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.