II SA/Wa 1237/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby oraz wstrzymania wypłaty tego równoważnika 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 78 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2010 r. decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] przyznającej uprawnienie do otrzymania równoważnika za brak lokalu. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził utratę uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby z dniem [...] stycznia 2010 r., przyznanego na podstawie decyzji Komendanta Głównego PSP nr [...] z dnia [...] września 2007 r. oraz wstrzymał wypłatę wskazanego równoważnika. W uzasadnieniu organ podniósł, że S. J. – mianowany na stałe strażak Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej w W. pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, na podstawie decyzji Komendanta Głównego PSP nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2010 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym zawarł informację, że dnia [...] stycznia 2010 r. nabył lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość w miejscowości Z., gm. L. przy ul. [...]. Podana lokalizacja znajduje się w miejscowości pobliskiej w odniesieniu do miejsca pełnienia służby. Zdaniem strażaka, lokal na dzień złożenia oświadczenia nie był ukończony i nie mógł zaspokajać jego potrzeb mieszkaniowych. Z uwagi na powyższe Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2010 r. decyzji przyznającej uprawnienie do otrzymania lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, równoważnik za brak lokalu przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli ani on ani członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie przysługującego im tytułu prawnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten nie odnosi się do stanu deweloperskiego lokalu mieszkalnego jako przesłanki uprawniającej do pobierania równoważnika za brak lokalu. S. J. złożył do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że nabyty przez niego lokal znajduje się w stanie deweloperskim, co oznacza, że w budynku nie ma łazienek ani kuchni, zaś pomieszczenia nie mają podłóg, drzwi oraz ogrzewania. W jego ocenie, prawo do równoważnika za brak lokalu przysługuje, gdy strażak nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy, czyli nie posiada lokalu spełniającego ustawowe normy i będącego w odpowiednim stanie technicznym. Tymczasem posiadany przez niego lokal nie zaspokaja faktycznie jego potrzeb mieszkaniowych. W dalszej części uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej powołał się na treść art. 5 § 2 kpa, zgodnie z którym Komendant Główny PSP jako kierownik organu centralnego jest "ministrem" w rozumieniu przywołanego aktu prawa powszechnie obowiązującego. A zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 127 § 3 kpa, w myśl którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Następnie organ wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż miejscowość Z. jest miejscowością pobliską w odniesieniu do W. – miejsca pełnienia służby przez strażaka. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 2 ustawy o PSP oraz § 3 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035), strażakowi i członkom jego rodziny przysługuje łącznie 5 norm zaludnienia, a więc lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej od 35 do 50 m2. Wielkość nabytego lokalu odpowiada przysługującym normom zaludnienia. Natomiast nabyte przez strażaka prawo własności samodzielnego lokalu mieszkalnego jest niewątpliwie tytułem prawnym w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. Dalej organ przywołał definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zgodnie z którą samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie służenia zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w znaczeniu tego przepisu może być spełnione w odniesieniu do lokalu mieszkalnego wówczas, gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Organ wskazał, że w załączonym akcie notarialnym przywołano jako podstawę użytkowania budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Z. decyzję ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W przedmiotowym budynku mieszkalnym wydzielono samodzielny lokal mieszkalny nr [...], zaś samodzielność tego lokalu stwierdził w dniu [...] lutego 2009 r. Starosta [...] wydając zaświadczenie wpisane do rejestru pod nr [...]. W konkluzji organ stwierdził, że skoro S. J. nabył lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w dniu [...] stycznia 2010 r., to z tym dniem utracił prawo do równoważnika za jego brak. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 600/00, w którym sąd stwierdził, że o ile organ orzekający w sprawie ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że strażak utracił uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika, to winien w rozstrzygnięciu decyzji dać temu wyraz i jednocześnie orzec o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją, organ uznał, że należało zastosować instytucję utraty uprawnienia, a nie wygaśnięcia decyzji. S. J. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie pojęcie lokal mieszkalny lub dom odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego bez względu na stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkania w nim, a także naruszenie art. 127 kpa, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jest centralnym organem administracji państwowej oraz naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 11 kpa, w szczególności poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że stan techniczny budynku, określony w umowie sprzedaży z dnia [...] stycznia 2010 r., jednoznacznie wykluczał możliwość zamieszkania w lokalu, a nawet uznania go za lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o PSP. Stwierdził również, że w jego ocenie, gdyby nawet uznać, że w zakresie określonym w art. 9 ustawy o PSP, tj. w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej, Komendant Główny jest "ministrem" w rozumieniu art. 127 kpa, to i tak niniejsza sprawa, jako dotycząca stosunku służbowego, nie mieści się we wskazanym wyżej zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż postawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 68 ze zm.). Przepis ten wskazuje, iż strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Z kolei według art. 78 ust. 3 tej ustawy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Ponadto według art. 79 ust. 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego. Uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku. Strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. W sprawie jest bezspornym, że skarżący – S. J. miał przyznany decyzją Komendanta Głównego PSP z dnia [...] września 2007 r. nr [...] taki dodatek na podstawie ww. przepisu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Sporną kwestią jest to, czy fakt podpisania w dniu [...] stycznia 2010 r. aktu notarialnego o nabyciu lokalu mieszkalnego stanowi samoistną podstawę do wydania decyzji o stwierdzającej utratę uprawnień do nabycia równoważnika pieniężnego. W tym miejscu wskazać należy, że celem wypłaty świadczenia na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest rekompensata w sytuacji, gdy strażak nie może otrzymać lokalu mieszkalnego w sposób określony w art. 74 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej przewiduje bowiem szczególne uprawnienie funkcjonariuszy PSP do otrzymania lokali mieszkalnych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawodawca nałożył bowiem na organy Państwowej Straży Pożarnej obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. To zaspokojenie musi polegać na przyznaniu lokalu mieszkalnego wedle normy określonej w przepisach pragmatycznych. Nie można jednak uznać, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w przypadku nabycia lokalu, czy nawet domu, w stanie, który nie nadaje się do zamieszkania. W takiej sytuacji nadal należy uznać, iż jego potrzeby nie są zaspokojone. O zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, który nabył lokal mieszkalny decyduje, bowiem stan tego lokalu, a nie sam fakt podpisania umowy nabycia lokalu. Wynika to z wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a stanowisko takie można wywieść z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt OPS 7/08 (opublikowana w LEX nr 533391). Uchwała ta co prawda dotyczy przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), ale ze względu na tożsamość przepisów dotyczących lokali mieszkaniowych przyznawanych funkcjonariuszom Służby Więziennej z przepisami dotyczącymi strażaków można je przenieść na grunt ww. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący konsekwentnie twierdzi, że lokal, który nabył znajduje się w tzw. stanie deweloperskim, czyli bez podłóg, mediów, białego montażu, a zatem faktycznie nie nadaje się do zamieszkania. Organ nie sprawdził tych danych, lecz przyjął, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o wyodrębnieniu lokalu mieszkalnego z części nieruchomości oraz zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego wydane przez Starostę [...] same sobie stanowią o tym, że kupiony przez skarżącego lokal nadaje się do zamieszkania. Tymczasem wymienione akty administracyjne tego nie stanowią, lecz wskazują, iż z części nieruchomości wspólnej został wydzielony lokal mieszkalny. Organy orzekające w sprawie winny zatem sprawdzić, czy nabyty przez S. J. lokal nadaje się do zamieszkania, jeśli nie to wówczas w świetle wskazanej wyżej uchwały NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. nie można uznać, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia utraty przez skarżącego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Należy także wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jest właściwy do rozpatrzenia jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], bowiem zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego, systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej. Oznacza to, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl bowiem art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (centralny organ administracji rządowej) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ żaden przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie określa kompetencji ministra właściwego do spraw wewnętrznych jako organu odwoławczego w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, brak jest zatem podstaw do wyłączenia uprawnienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do działania w tych sprawach jako centralnego organu administracji rządowej mającego uprawnienia ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W sprawie orzekał zatem organ właściwy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.