I OSK 1349/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 739/10 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 czerwca 2010 r. nr SKO-PS-424/1800/5082/2010/PM w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 739/10 oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 czerwca 2010r. nr SKO-PS-424/1800/5082/2010/PM w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia 18 marca 2010 r., nr DP.8121-8868/2010/I Prezydent Miasta Katowice na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 1 oraz art. 39 i 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64 poz. 593 z późn. zm.) przyznał H. K. świadczenie w postaci zasiłku celowego w wysokości 50 zł na zakup obuwia wiosennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium określonego w ustawie, a jednocześnie występują okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy. Zdaniem organu, przyznane świadczenie jest odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej przyznanie (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). W wyniku odwołania wniesionego przez H. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach powołaną decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na uregulowania zawarte w art. 2 ust.1, art. 3, art. 8 ust 1 oraz art. 39 – 40 ustawy o pomocy społecznej stwierdziło, iż wynika z nich, że zasiłek celowy nie ma służyć zaspokojeniu każdej potrzeby, lecz tylko niezbędnej potrzeby bytowej. Zgodnie z regułą nakazującą uwzględniać cele i możliwości pomocy społecznej, nie może ulegać wątpliwości, że przy aktualnym stanie finansów publicznych i dużej liczbie osób wymagających pomocy, niezbędne potrzeby bytowe należy odnieść do potrzeb elementarnych, koniecznych do egzystencji godnej człowieka. Poza tym ustawodawca wyposażył organy decyzyjne w prawo do uznaniowej oceny, czy w danym konkretnym przypadku zasiłek celowy powinien być udzielony. Jednocześnie przepisy nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek ma być przyznany, a z drugiej - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Kiedy nie starcza środków dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwego organu jest więc wyważenie przyznawanej pomocy poprzez uwzględnienie subiektywnej i obiektywnej sytuacji uprawnionych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że H. K. (wywiad środowiskowy w dniu 16 lutego 2010 roku na wnioski z dnia: 22 stycznia 2010 roku oraz 8 i 15 lutego 2010 roku) prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje mieszkanie komunalne: jeden pokój z kuchnią, jest osobą przewlekle chorą, niepełnosprawną - legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Mieszkanie jest wyposażone w podstawowe sprzęty AGD. Dochodem H. K. w miesiącu styczniu 2010 roku był dodatek mieszkaniowy w kwocie 218,70 złotych oraz pomoc z MOPS. Od lutego 2010 roku otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 218,66 złotych. Decyzją nr DP.8122-651/2010 z dnia 31 marca 2010 r. H. K. przyznano pomoc w formie zasiłku stałego od listopada 2009 r. w wysokości 253,30 złotych a w miesiącu kwietniu 2010 r. otrzymał wypłatę zasiłku stałego za okres od XI 2009 r. do III 2010 r. w wysokości 1291,50 złotych. Nadto zainteresowany korzysta bezpłatnie z całodziennego pobytu w dziennym domu pomocy społecznej wraz z wyżywieniem. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, iż w okresie od maja 2009 r. do października 2009 r. H. K. uzyskał wsparcie finansowe środkami pomocy społecznej w łącznej wysokości 6833,97 złotych, co daje średnio miesięcznie kwotę 1139 złotych. Niezależnie od powyższego otrzymuje on wsparcie w formie dodatku mieszkaniowego oraz bezpłatny pobyt w dziennym domu pomocy społecznej z całodziennym wyżywieniem. Kolegium zwróciło uwagę, że potrzeby bytowe H. K. są zaspokajane wyłącznie w ramach wsparcia środkami pomocy społecznej oraz poprzez wypłatę dodatku mieszkaniowego, a łączna wysokość otrzymywanych świadczeń jest porównywalna z kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę (od 1 stycznia 2009 r. 1276 zł miesięcznie). Kolegium wskazało na szereg decyzji organu pomocy społecznej przyznających stronie wsparcie w miesiącu listopadzie 2009 r. na łączna kwotę 1.135,10 złotych oraz w miesiącu grudniu 2009 r. w kwocie 1.047,92 złotych, w miesiącu styczniu 2010 r. na łączną kwotę 1.474,66 złotych, lutym 2010 r. – 954,92 złotych, marcu 2010 r. na kwotę 963,08 złotych, kwietniu 2010 r. na łączna kwotę 1291 złotych oraz maju 2010 r. na kwotę 258,30 złotych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach przesłał dokumenty obrazujące aktualnie obowiązującą politykę świadczeń dostosowaną do możliwości finansowych Ośrodka. Ośrodek wyliczył, biorąc pod uwagę przewidywaną kwotę oraz planowaną liczbę rodzin szacunkowo w skali roku, że rodzina może otrzymać pomoc w kwocie 1.180,00 złotych, a przyjmując, że w skali roku rodziny korzystają ze wsparcia Ośrodka średnio przez okres 8 miesięcy, uśrednione świadczenie wyniosłoby 147 złotych. Mając powyższe na uwadze Kolegium zaznaczyło, że wprawdzie sytuacja osobista jak i materialna wnioskodawcy jest trudna, jednak celem pomocy społecznej jest udzielenie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym, a świadczenia uzyskane z pomocy społecznej nie mogą stanowić stałego źródła dochodu. Pomoc uzyskiwana przez H. K. jest kilkakrotnie większa niż przewidywana pomoc udzielana przez Ośrodek jednej rodzinie w skali roku kalendarzowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. K. dał wyraz swemu niezadowoleniu z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wskazał nadto, że jego sytuacja jest fałszowana przez Kierownika Ośrodka. Podkreślił, iż nie stworzono dla niego spójnego programu pomocy. Podał również, że udzielana przez Ośrodek pomoc nie pozwala na przeżycie, nie mówiąc o godnym życiu o którym stanowi ustawa o pomocy społecznej. Skarżący wskazał, że "dla cukrzyka nogi są najważniejsze". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i przytoczyło argumentację powołaną w jej uzasadnieniu. W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2011 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Podniósł, że organ nie wziął pod uwagę zwiększonych potrzeb skarżącego wiążących się choćby z tym, że choruje na cukrzycę i w związku z tym winien mieć odpowiednie obuwie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia dowodów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy, właściwej ich oceny, poprawnych ustaleń faktycznych, co znalazło dostateczny wyraz w jej uzasadnieniu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom i rodzinom między innymi z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby. Bez wątpienia te warunki przyznania skarżącemu pomocy zostały w sprawie spełnione. Jednakże, choć H. K. znajduje się w trudnej sytuacji osobistej i materialnej, to jednak nie można przyjmować, że wszelkie możliwe świadczenia udzielane przez organy pomocy społecznej są mu należne. Skarżący korzysta ze znacznego wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach. Przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, z tej przyczyny organ administracji podejmując decyzje w ramach uznania administracyjnego winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego, ale równocześnie taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078). Organ ma jednak obowiązek każdorazowego precyzyjnego uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że skarżący otrzymuje regularną pomoc w formie zasiłków celowych na niezbędne wydatki bądź dofinansowania do bieżących potrzeb. Uzyskuje również pomoc w postaci dodatku mieszkaniowego. Korzysta bezpłatnie z usług dziennego domu pomocy społecznej wraz z całodziennym wyżywieniem. W ocenie Sądu, wsparcie finansowe udzielane skarżącemu jest odpowiednie do jego sytuacji i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe, przy uwzględnieniu jednocześnie możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięci naruszało przepisy ustawy o pomocy społecznej. Skarżącemu przyznano zasiłek na wskazany we wniosku cel. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny wykazało, że wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd odniósł się również do argumentów zawartych w piśmie procesowym pełnomocnika strony podnosząc, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałyby jakieś szczególne zalecenia ortopedyczne odnośnie obuwia używanego przez skarżącego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł H. K., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także nierozpatrzenie całości materiału dowodowego prowadzące do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że potrzeba skarżącego została zaspokojona oraz że ośrodek ma ograniczone możliwości finansowe, podczas gdy potrzeba nie została zaspokojona, kiedy ośrodek posiadał możliwości finansowe w chwili wydania decyzji; - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia, w tym ograniczonych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach oraz uznania przez Sąd pierwszej instancji zaspokojenia przez skarżącego potrzeby skarżącego w ramach wcześniejszych decyzji, które doprowadziły do odmowy przyznania świadczenia, pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych w wysokości 150% minimalnej stawki przewidzianej rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), które nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację przedstawioną Sądowi pierwszej instancji dotyczącą braku dogłębnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podkreślono, iż organ pomocy społecznej obowiązany był wziąć pod uwagę znaczenie odpowiedniego obuwia dla osoby chorej na cukrzycę, tj. dopasowanego do stopy (najlepiej po konsultacji z ortopedą) przewiewne i z odpowiedniego materiału, tak aby stopy nie pociły się, ani nie ocierały. Zaniedbanie stóp przez cukrzyków może doprowadzić do ich amputacji. Sąd pierwszej instancji nie pochylił się nad tym problemem, choć szczególna sytuacja życiowa skarżącego wymagała tego. Podniesiono również, że Sąd, jak i organy nie rozeznały należycie potrzeb skarżącego w kontekście sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej; nie wykazano ani liczby osób oczekujących wsparcia, ani wysokości środków finansowych, jakimi ośrodek w tym czasie dysponował. W konsekwencji, w ocenie pełnomocnika, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz nie odniósł się do zarzutów skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, z uwagi na niezasadność podniesionych zarzutów. Organ podniósł, że przyznając w niniejszej sprawie taką, a nie inną pomoc finansową organ miał na względzie, że H. K. od kilkunastu lat jest objęty systematyczną pomocą społeczną, choć posiada dwoje dorosłych dzieci i może realizować swoje uprawnienia alimentacyjne wobec nich. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 803/10, w którym wyrażono pogląd, iż "ograniczone możliwości Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy w każdej swojej sprawie domaga się skarżący, wydaje się więc być zbędne, tym bardziej że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w równej wysokości dla wszystkich zainteresowanych, a wręcz przeciwnie nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz wydanego przez organ orzeczenia. Sąd jest obowiązany rozważyć wszystkie zarzuty i wnioski podniesione w skardze oraz przy rozstrzyganiu wziąć pod uwagę te, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył dyspozycji powołanego przepisu. Sąd rozpoznał sprawę w jej granicach, które wyznaczone zostały zaskarżoną do tego Sądu decyzją, a rozstrzygając w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego ustalone przez organy administracji i dokonał prawidłowej ich subsumcji pod właściwy przepis prawa materialnego. Wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawnej sprawy w jej granicach, poddając szczegółowej ocenie całokształt ustaleń poczynionych przez organy administracji. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 134 §1 P.p.s.a. należało uznać za nietrafny. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego w przedmiotowej sprawie wyroku. Sąd dokonał bowiem streszczenia dotychczasowego przebiegu postępowania, opisał zarzuty jakie H. K. zawarł w swojej skardze oraz opisał stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Sąd dokonał także oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego i uznał, iż w toku postępowania administracyjnego nie zaistniały w tym zakresie jakiekolwiek uchybienia. Wbrew temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku i wskazał, uznając zasadność stanowiska przyjętego przez orzekające organy, że przyznanie skarżącemu świadczenia w wysokości 50 zł było uzasadnione zarówno rozmiarem udzielanej mu systematycznie pomocy jak i sytuacją ośrodka pomocy społecznej, który dysponując określoną wielkością środków musi mieć na względzie potrzeby wszystkich zgłaszających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało ponadto wskazanie podstawy prawnej, na jakiej oparto orzeczenie, a także wyczerpujące i klarowne wyjaśnienie przyjętego przez Sąd stanowiska. Oczywiście, trudno kwestionować przytoczoną przez pełnomocnika argumentację odnoszącą się do potrzeby posiadania dobrego obuwia zwłaszcza przez osoby niepełnosprawne, do jakich należy skarżący. Nie sposób jednak przyjąć, że przyznając pomoc finansową na ten cel organy administracji, a także kontrolujący ich decyzje Sąd, nie brały okoliczności tej pod rozwagę. Świadczy o tym szczegółowa analiza sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego przedstawiona w uzasadnieniu wydanych w tej sprawie decyzji i przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest trafne stanowisko pełnomocnika skarżącego, że organ pomocy społecznej przyznając świadczenie w określonej wysokości, dostosowanej do możliwości organu w tym zakresie, winien podawać w uzasadnieniu decyzji, w jakich rozmiarach i ilu osobom udzielono świadczeń finansowych oraz porównać te dane z wysokością świadczeń przyznanych skarżącemu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 803/10, iż ograniczone możliwości Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej, są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy domaga się skarżący, wydaje się więc być zbędne, tym bardziej że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w równej wysokości dla wszystkich zainteresowanych, a wręcz przeciwnie nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy. Poza tym kwestie dotyczące rozdziału środków finansowych, jako wkraczające w zakres celowości działania organu pomocy społecznej, nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, który bada legalność, nie zaś słuszność, czy celowość rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) ustanowiony z urzędu pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie.