I OSK 400/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 991/10 w sprawie ze skargi [...] w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 991/10 oddalający skargę [...] w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. decyzją z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...] przekazało odpłatnie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. działkę nr [...] o pow. [...] m² w O. z przeznaczeniem na założenie targowicy nabiałowo-koszykowej. W podstawie prawnej decyzji wskazano § 11 i 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159). W dniu [...] października 2009 r. [...] w O. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu wniosku napisano, że działka nr [...] była własnością [...], a [...] ta nie wyraziła zgody na jej przekazanie, czego wymagały przepisy § 11 i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach. Zamiast niej zgodę taką wyraził Związek [...] w W., Oddział Okręgowy w K. Podczas rozprawy przed Kolegium pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że [...] wcześniej użytkowała działkę nr [...], a nabyła ją na własność w drodze zasiedzenia z dniem [...] października 2005 r. Wcześniej była ona wpisana w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto wskazał on, że rozporządzenie będące podstawą kwestionowanej decyzji było wydane bez delegacji ustawowej, gdyż przepisy ustawy o radach narodowych i ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stanowiły podstawy do przekazywania na własność jednostce państwowej terenów stanowiących własność organizacji społecznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że kwestionowana decyzja nie zawiera żadnej z wad, wymienionych w art. 156 k.p.a. Zwrócono uwagę, że przepisy cyt. rozporządzenia stanowiły, iż w braku zgody organizacji społecznej na przekazanie terenu, o przekazaniu rozstrzyga jednostka nadrzędna nad jednostką wnioskującą w porozumieniu z jednostką nadrzędną nad organizacją społeczną. W analizowanej sprawie zgodę wyraził Związek [...] w W. - Oddział w K., a samo przekazanie nieruchomości nastąpiło przez [...] w O. Ponadto Kolegium wskazało, że cyt. rozporządzenie posiadało delegację ustawową w art. 81 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Kolegium dodało, że nie jest władne oceniać zgodności ówczesnych rozporządzeń z ustawami. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] w O. podało poprzednią argumentację, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, również uzasadniając ją w sposób identyczny, jak poprzednią. Na decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] w O. wniosła [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że decyzja z dnia 31 lipca 1964 r. została wydana bez podstawy prawnej, gdyż obowiązujące wówczas rozporządzenie przewidywało przekazywanie terenów jedynie przez jednostki państwowe oraz organizacje społeczne, nie dotyczyło to jednak spółdzielni. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 991/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy i jest realizowana poprzez tryb nadzwyczajny, w oparciu o zamknięty katalog przesłanek, które powinny być interpretowane ścieśniające (art. 156 § 1 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym dominuje bowiem zasada odwrotna, która oznacza trwałość decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), motywowana wymogiem stabilności obrotu prawnego. Z tych powodów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy bez wątpliwości zaistniała jedna z sytuacji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] lipca 1964 r. była zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a to właśnie prawo jest miarodajne dla oceny jej legalności. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że § 11 obowiązującego wówczas cyt. rozporządzenia RM z dnia 31 maja 1962 r. stanowił, że w razie braku zgody organizacji społecznej na przekazanie terenu, o przekazaniu rozstrzyga się w porozumieniu z organizacją nadrzędną nad organizacją społeczną. W niniejszej sprawie taka właśnie jednostka nadrzędna, którą był Związek [...] w W., wyraziła zgodę na przekazanie nieruchomości i tym samym zrealizowano dyspozycję § 11 cyt. rozporządzenia. Błędne jest – zdaniem Sądu I instancji - stwierdzenie skargi, że cyt, rozporządzenie nie miało umocowania ustawowego. Umocowanie takie znajdowało się w art. 81 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Kwestia ta jednak i tak nie ma tu decydującego znaczenia, gdyż organy administracyjne nie mają i nie miały kompetencji do kwestionowania zgodności rozporządzeń z ustawami. Również - zdaniem Sądu - błędne jest stwierdzenie skargi, jakoby organizacje spółdzielcze nie były organizacjami społecznymi. Pojęcie organizacji społecznej, zwłaszcza to używane w postępowaniu administracyjnym (art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.) jest bardzo pojemne i expressis verbis obejmuje organizacje spółdzielcze. W rezultacie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w O. z dnia [...] lipca 1964 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] w O. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. § 10 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 34, poz. 159 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość przekazywania terenów na warunkach przewidzianych w tym rozporządzeniu również przez spółdzielnię i uznanie, że skarżąca spółdzielnia była organizacją społeczną w rozumieniu ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16 ze zm.). Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., na skutek którego w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczyła się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez [...] w O. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 991/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. poddana kontroli przez Sąd pierwszej instancji zapadła po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem sprawy nie było zbadanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym, którą wydano w przedmiocie przekazania odpłatnie działki nr [...] na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O., lecz decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, w którym organ nadzorczy badał jedynie, czy kwestionowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował prawo materialne w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności. Należy przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia nowe postępowanie, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tym samym również Sąd pierwszej instancji jedynie winien ocenić, czy orzekające w postępowaniu nieważnościowym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987 nr 1 poz. 35, z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30). Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. (oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.) nie uchybił prawu odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...] uznał mianowicie, że przy wydaniu decyzji o przekazaniu odpłatnie działki nr [...] o pow. [...] m² położonej w O. na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. z przeznaczeniem na założenie targowicy nabiałowo - koszykowej, nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w zaskarżonym wyroku, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] lipca 1964 r. była zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. W tym kontekście nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 10 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 34, poz. 159 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość przekazywanie terenów na warunkach przewidzianych w tym rozporządzeniu również przez spółdzielnię i uznanie, że skarżąca spółdzielnia była organizacją społeczną w rozumieniu ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16 ze zm.). Stosownie do § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia organizacja społeczna przekazuje teren stanowiący jej własność jednostce państwowej na jej wniosek, gdy dany teren jest potrzebny tej jednostce dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast zgodnie z § 11 zdanie 1 cytowanego rozporządzenia w razie braku zgody organizacji społecznej na przekazanie terenu, o przekazaniu terenu rozstrzyga jednostka nadrzędna nad jednostką wnioskującą w porozumieniu z organizacją nadrzędną nad organizacją społeczną. Zgromadzone w sprawie dokumenty jednoznacznie wskazywały, że Związek [...] w W. (a więc jednostka nadrzędna) wyraził zgodę na przekazanie przez [...] w O. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² położoną w O. na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O., a zatem spełniona została przesłanka wyrażona w § 11 ww. rozporządzenia. Również za nietrafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do braku możliwości zastosowania § 10 i § 11 powołanego rozporządzenia do spółdzielni, które nie mieszczą się - zdaniem skarżącego - w katalogu organizacji społecznych. W tym zakresie konieczne jest sięgnięcie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), która odsyłała do ww. rozporządzenia i definiowała na gruncie swojego aktu, iż organizacjami społecznymi są organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze (art. 3 ust. 1). Ponadto bezzasadnym jest podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., na skutek którego, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonych decyzji. Bezspornym jest, że organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem administracyjnym, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest podejmować działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ nie może przy tym wydać rozstrzygnięcia, dopóki nie wyjaśni wszelkich istotnych dla tego rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd pierwszej instancji z kolei, dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, zobligowany jest wszechstronnie zbadać stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w szczególności przeanalizować wszystkie jej istotne elementy, których ocena przez organ i strony postępowania nie była jednolita. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie prawidłowo wykonał tę powinność. Zasadnie uznał, że kontrolowane przez niego postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ – wbrew twierdzeniom skarżącego – zrealizował obowiązki wynikające z treści art. 7 k.p.a. obligującego go do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny, czy decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. dotknięta była którąś z wad szczegółowo wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wnikliwie i starannie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, jednoznacznie podzielił ustalenia organu administracji i odniósł się argumentacyjnie do zasadniczych kwestii, na gruncie których wyprowadził swą ocenę co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.