VII SA/Wa 1605/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia odwołania od wyników postępowania kwalifikacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej A. S. kwotę 460 ( czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1605/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Minister Zdrowia po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010r. w przedmiocie rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] odwołania strony od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji, przeprowadzonego w terminie od 1 do 3 października 2009r. przez [...] Centrum Zdrowia Publicznego w [...]: W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Zdrowia uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji, przeprowadzonego w terminie od 1 do 31 października 2009 r. przez [...] Centrum Zdrowia Publicznego w [...] oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Minister Zdrowia wskazał, iż regulacja § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. — w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. Nr 213, poz. 1779 z późn. zm.), przewiduje rodzaj postępowania skargowego, w ramach którego osoba nie zgadzająca się z wynikami postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację ma prawo zwrócić się do wojewody o usunięcie nieprawidłowości. Nie jest to jednak środek zaskarżenia, do którego znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do odwołań (art. 127 — 140 k.p.a.). Z tych przyczyn, Minister Zdrowia przyjął, iż nieprawidłowym było wydanie przez Wojewodę [...]decyzji administracyjnej w trybie przepisów k.p.a., zaś wobec jej wydania w sprawie, decyzję należało uchylić, a postępowanie umorzyć, z uwagi na istniejącą od początku bezprzedmiotowość postępowania w sprawie. W związku z wydaniem powyższej decyzji strona złożyła wniosek z dnia 27 kwietnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. -1 - Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia powtórnie dokonał szczegółowej analizy sprawy, która prowadzi do konstatacji o zasadności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. Zasadniczy zarzut strony dotyczy kwestii prawnej - iż sprawa wszczęta na skutek wniesionego przez stronę odwołania od decyzji Wojewody [...] ma charakter sprawy administracyjnej a jej odwołanie od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską do wojewody, a następnie odwołanie do Ministra Zdrowia winno być rozpoznane w trybie przepisów k.p.a. W tej kwestii organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, konsekwentnie nie podzielił stanowiska strony utrzymującego, iż sprawa wszczęta na skutek odwołania strony od decyzji Wojewody [...] ma charakter sprawy administracyjnej oraz postępowania, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, jak też tego, że odwołanie strony jest "odwołaniem" w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tej mierze Minister Zdrowia wskazał, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 kpa ale tylko: "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1§1 pkt 1 k.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Organ wskazał, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Przepisy rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r., a konkretnie jego § 19 ust. 10 stanowią materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis ten nie mówi o odwołaniu od decyzji administracyjnej, lecz o odwołaniu od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską. Stąd stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia, inaczej niż twierdzi strona, jest w pełni uzasadnione. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że ani ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, ani też wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. nie przewidują prowadzenia procesu uzyskiwania specjalizacji w drodze postępowania administracyjnego, które zostanie zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym. W przypadku rozstrzygnięcia określonej sprawy w formie decyzji tak ustawa jak i rozporządzenie wyraźnie na to wskazują. -2- W niniejszej sprawie, w ocenie Ministra, organ dostatecznie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, wskazując i uzasadniając w sposób wyczerpujący przesłanki prawne rozstrzygnięcia. Tym samym jako nieuzasadniony organ uznał zarzut strony naruszenia art. 105, 6 i 8 kpa. Nie jest tym bardziej uzasadniony, w ocenie organu, zarzut strony sugerujący brak dostatecznego rozpatrzenia przez Ministra Zdrowia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (art. 7 kpa., art. 77 § 1 kpa). Reasumując organ uznał, że w przedmiotowej sprawie —jak wyżej wskazano -gdy chodzi o postępowanie kwalifikacyjne prowadzone w Wojewódzkim Centrum Zdrowia Publicznego, przepisy prawa (w szczególności przepis § ust. 10 cyt. wyżej rozporządzenia) nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie, a samo postępowanie nie jest postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. A. S. złożyła skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 pkt 1 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż sprawa wszczęta na skutek odwołania A. S. od ww. decyzji Wojewody [...] nie ma charakteru sprawy administracyjnej, mimo że postępowanie odwoławcze od wyniku postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej przez ten organ; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 8, i 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, mimo że załatwienie sprawy wszczętej na skutek odwołania od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską należy do właściwości organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych, oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 roku, sygn. akt II OSK 1336/09, zapadłego na gruncie zupełnie innego stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli wobec organów Państwa; -3- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. §19 ust. 10 w zw. z art. 19 ust. 6, obowiązującego w trakcie przeprowadzania przedmiotowego postępowania kwalifikacyjnego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 roku w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż przepisy te nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] wraz z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie - w oparciu o art. 58 §1 pkt. 1 P.p.s.a powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 22 listopada 2010r, pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi wskazując, iż w razie nieuwzględnienia tego wniosku wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W pierwszym rzędzie - wobec podniesienia zarzutu niedopuszczalności drogi sądowej, o której mowa w art. 58 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), wskazać należy, iż Sąd nie stwierdził zaistnienia tej przesłanki. Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego zachodzi bowiem wtedy gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 §2 i 3 P.p.s.a. albo gdy dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego lub sprawy z zakresu, który został wyłączony z kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. -4- Skoro ani przepisy P.p.s.a ani przepisy szczególne nie wyłączyły spod kognicji sądów administracyjnych orzekania o zgodności z prawem decyzji administracyjnej to sądem właściwym do rozpoznania skargi na decyzję administracyjną jest sąd administracyjny. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji jest de facto jedynie kwestia dopuszczalności postępowania administracyjnego do rozstrzygania danego rodzaju spraw. A zatem wobec niestwierdzenia przez Sąd przesłanek wymienionych w art. 58§1 P.p.s.a. skargę należało uznać za dopuszczalną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna, mocą której organ wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010r. wydaną przez ten organ po rozpatrzeniu odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez [...] Centrum Zdrowia Publicznego w [...] w terminie od 1 do 31 października 2009r. do odbycia specjalizacji w dziedzinie ortodoncji przy czym Minister Zdrowia wskazał, że sprawa, będąca przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę [...] nie powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2010r. - w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. Minister wskazał jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 138§1 pkt. 2 kpa. Jednocześnie organ pouczył strony o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stosując się do tego pouczenia A. S. złożyła taki wniosek. W wyniku jego rozpoznania organ - w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127§3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010r. Analiza kolejnych, wyżej wymienionych, rozstrzygnięć organów prowadzi do wniosku, że zaskarżona do Sądu decyzja to jest decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010r. jest decyzją organu III instancji. Uszło wszak uwadze tego organu, iż rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] Minister tj. rozstrzygając dnia [...].04.2010r. działał jako organ II instancji. Okoliczność ta -wbrew twierdzeniom profesjonalnego pełnomocnika tego organu wyrażonym na rozprawie dnia 22.11.2010r. - nie może budzić wątpliwości. Po pierwsze: decyzja ta została wydana "po rozpoznaniu odwołania" A. S., po drugie: organ jako jej podstawę prawną wskazał art. 138§1 pkt. 2 kpa a zatem podstawę właściwą dla rozstrzygania organu drugiej (a nie pierwszej) instancji. I wreszcie po trzecie: również treść (komparycja) decyzji nie może pozostawiać wątpliwości, że Minister działał jako organ II instancji skoro odnosi się ona do decyzji Wojewody [...]o to jest uchyla tę decyzję i -5- umarza postępowanie przed organem I instancji. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że umorzenie postępowania przez Ministra nastąpiło w zupełnie innych przyczyn niż uczynił to Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 oraz 127 § 1 kpa a naruszenie to ma charakter rażący. Nie budzi wszak wątpliwości Sądu, że skutki jakie wywołała ta decyzja nie są możliwe do zaakceptowania jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W konsekwencji akt ten dotknięty jest wadą wymienioną w art. 156§1 pkt. 2 kpa a zatem należało stwierdzić jego nieważność. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że decyzja z dnia [...].06.2010r. została wydana po rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy a o możliwości złożenia takiego wniosku skarżąca została pouczona w decyzji z dnia [...].04.2010r. Rażące naruszenie prawa ma charakter obiektywny i nie jest uzależnione od prawidłowości pouczenia przez organ o sposobie zaskarżenia. Wprawdzie- zgodnie z treścią art. 112 kpa - błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia jednakże nie oznacza to, że wadliwe pouczenie konwaliduje "naruszenie prawa" spowodowane tym pouczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].04.2010r. należy potraktować jako skargę do sądu wojewódzkiego i nadać mu bieg jako pismu o takim charakterze. Jedynie na marginesie wskazać należy, że stwierdzenie przez Ministra Zdrowia, że Wojewoda orzekł decyzją administracyjną w sprawie, która nie wymagała rozstrzygnięcia w tej formie uprawniało Ministra Zdrowia do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Postępowanie to jest odrębnym postępowaniem, do którego miałyby zastosowanie zasady ogólne wyrażone w kpa i uprawniałoby organ do rozstrzygania dwukrotnie - jako organ pierwszej instancji oraz - w trybie art. 127§3 kpa - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wszczęciu takiego postępowania nie stało na przeszkodzie złożenie odwołania od decyzji Wojewody [...] a zatem fakt, że decyzja ta jest nieostateczna. -6- W tym stanie rzeczy Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów skargi i oceny prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska, co do tego, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego winno być wydane w formie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145§1 pkt. 2 oraz 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy. -7-