VII SA/Wa 1653/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i J. B. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] 07.2003r., znak: [...], nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., nr 106, poz. 1126, z późn. zm.) M. i J.B. w terminie do [...].10.2003r., sporządzić i przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót, następujące dokumenty: -aktualny wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów z wypisem właścicieli działek sąsiednich, -4 egzemplarze projektu budowlanego, uwzględniającego wykonane roboty budowlane wraz z niezbędnymi obliczeniami statyczno-wtrzymałościowymi oraz uzgodnieniami z Urzędem Gminy w S. Zakładem Energetycznym w W. i T. S.A. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].07.2003r., znak: PINB.[...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]05.2010r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].07.2003r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że decyzja organu powiatowego z dnia [...]07.2003r., jest obarczona wadą niewykonalności zawartą w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, albowiem orzeczenie to jest nieprecyzyjne, nie wskazano w nim ani obiektu ani działki, których ta decyzja dotyczy. Zdaniem organu wojewódzkiego decyzja ta jest niewykonalna i taką była w dniu wydania. Niewykonalność ta ma charakter trwały, gdyż nie istnieje przepis prawa pozwalający na uzupełnienie treści decyzji o brakujące elementy. Ponadto decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób rażący narusza prawo, ponieważ organ miał obowiązek wnikliwego zgodnego z art. 80 Kpa, zbadania materiału dowodowego pod kątem istnienia przesłanek wskazanych w art. 48 lub art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, czego nie dokonał. Pismem z dnia 31.05.2010r., Państwo M. i J. B. wnieśli odwołanie od w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2010r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]07.2003r., znak: [...], żądając jej uchylenia. Skarżący wskazali, że przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania strychu budynku mieszkalnego wykonali na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], wydanego przez Urząd Gminy S., gdzie na elewacjach zaznaczono przykrycie ganku daszkiem dwuspadowym w nawiązaniu do dachu budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].05.2010r., W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , w rozpatrywanym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. rażąco naruszył wskazany przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na podstawie, którego nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że M. i J. B. nad istniejącym wiatrołapem o wymiarach 3,68 x 2,43 m bez pozwolenia na budowę, w lipcu 2003r. nadbudowali nadbudówkę tj. zadaszenie istniejącego stropodachu żelbetowego, co zostało stwierdzone przez PINB w protokóle z kontroli z dnia 23.07.2003r. Organ wskazał, że wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. W rozpatrywanym przypadku, zdaniem organu odwoławczego, M. i J. B. nie posiadali pozwolenia na budowę na realizowane roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego winni posiadać. W skardze skierowanej do Sądu M. i J. B. wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnosząc, że roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu nad gankiem budynku mieszkalnego nie doprowadziły do powstania dodatkowej kondygnacji budynku jak również nie powstało dodatkowe pomieszczenie użytkowe, a zatem nie są one objęte dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego Strona skarżąca podniosła również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił iż,"...inwestor dokonał samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu zadaszenia ganku przy budynku mieszkalnym ze stropodachu na dach dwuspadowy. Zadaszenie to jest nie obudowane, stanowi przykryty taras". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 – Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9). Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Trafnie to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/94 (ONSA 1995/2, poz. 91), gdzie Sąd wskazał, iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w ocenie Sądu organ drugiej instancji zbyt pochopnie ustalił , że wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w rozpatrywanym przypadku, zdaniem organu odwoławczego, M. i J. B. nie posiadali pozwolenia na budowę na realizowane roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego winni posiadać i dlatego w sprawie organ winien zastosować przepis art.48 a nie 51 Prawa budowlanego. Jednakże zauważyć należy, że skarżący w swoim odwołaniu wyjaśnili, że dokonali oni przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania strychu budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], wydanego przez Urząd Gminy S.. Zatwierdzony tym pozwoleniem projekt ,zdaniem skarżących, przewidywał przykrycie ganku daszkiem dwuspadowym w nawiązaniu do dachu budynku. Gdyby rzeczywiście w/w pozwolenie przewidywało roboty budowlane na ganku to wówczas niekoniecznie miałby zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń strony odwołującej się co w konsekwencji spowodowało, że w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Powołane zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa) oraz przepisy Działu II, rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymagają aby w toku postępowania, organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a także by z własnej inicjatywy przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego, Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy .