I OSK 419/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1338/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1338/10 oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przeciwko M. S. – funkcjonariuszowi Policji wniesiono do Sądu Rejonowego w O. Wydział Karny subsydiarny akt oskarżenia z dnia [...] stycznia 2010 r., w którym zarzucono mu popełnienie czynu z art. 231 § 1 w zw. z art. 189 § 1 i art. 18 § 1 Kodeksu karnego. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), zawiesił M. S. w czynnościach służbowych na okres dwóch tygodni, począwszy od dnia [...] maja 2010 r. M. S. złożył odwołanie się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści art. 39 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie wynika, iż wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że czyn objęty aktem oskarżenia jest przestępstwem umyślnym, ściganym z oskarżenia publicznego, zatem Komendant Główny Policji, stosownie do treści wskazanego wyżej przepisu, był zobowiązany do wydania decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych, a także nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na okoliczności wskazane w jej motywach. Bezspornym również jest fakt, że akt oskarżenia w przedmiotowej sprawie został wniesiony w trybie art. 55 k.p.k. przez pokrzywdzonego, który występuje jako samoistny (subsydiarny) oskarżyciel posiłkowy, działający "zamiast" oskarżyciela publicznego na podstawie art. 53 k.p.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę M. S. na wymienioną powyżej decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż materialno-prawną podstawę zawieszenia M. S. w czynnościach służbowych stanowi art. 39 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), zgodnie z którym policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego — na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Akt oskarżenia wniesiony został zgodnie z treścią art. 55 k.p.k. Bezsporne i oczywiste w sprawie jest także to, że wniesienie przez osobę prywatną przeciwko funkcjonariuszowi aktu oskarżenia stanowi wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego oraz to, że zarzucane w tym akcie oskarżenia czyny stanowią przestępstwa umyślne (art. 231 § 1 i art. 189 § 1 Kk). Sąd podkreślił, że dla obligatoryjnego zastosowania wobec policjanta instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych niezbędne jest spełnienie jeszcze jednej przesłanki – ścigania z oskarżenia publicznego. Zdaniem Sądu rozwiązania problemu, jak rozumieć zawarte w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji sformułowanie "ścigane z oskarżenia publicznego" należy poszukiwać w kodeksie postępowania karnego oraz w kodeksie karnym. Zgodnie z treścią art. 53 k.p.k. sprawy o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego to zarówno sprawy, w których akt oskarżenia wniósł prokurator, jak i sprawy w których akt oskarżenia wniósł pokrzywdzony działający zamiast oskarżyciela publicznego na zasadzie określonej w art. 55 k.p.k. Przestępstwa opisane w art. 189 i art. 321 k.k. są przestępstwami ściganymi z urzędu, czyli z oskarżenia publicznego. Okoliczność, iż dane przestępstwo należy do kategorii przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego nie wyłącza możliwości objęcia go w pewnych procesowych sytuacjach prywatnym aktem oskarżenia. Pojęcie "ścigane z oskarżenia publicznego", zawarte w treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o Policji odnosi się do kategorii przestępstw, a nie do ustalenia, kto realizuje prawa oskarżyciela - oskarżyciel publiczny czy prywatny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, art. 55 § 1 k.p.k. oraz art. 313 k.p.k. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniesienie przeciwko funkcjonariuszowi Policji subsydiarnego aktu oskarżenia, o którym mowa w art. 55 § 1 k.p.k. powoduje obligatoryjne zastosowanie wskazanego wyżej art. 39 ust. 1, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi Policji zostanie przedstawiony zarzut popełnienia przestępstwa, tj. poprzez sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów i ogłoszeniu go funkcjonariuszowi w trybie art. 313 k.p.k., do czego w sytuacji wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia nie dochodzi. Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o : uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2010 r. a także poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z inicjatywy oskarżyciela posiłkowego toczyło się postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuratora w celu sprawdzenia, czy nie doszło do popełnienia przestępstw wskazanych w subsydiarnym akcie oskarżenia. Prokurator nie znalazł podstaw do przedstawienia zarzutów i umorzył postępowanie. Nigdy przeciwko M. S. nie wszczęto postępowania przygotowawczego w fazie ad personam. Dlatego też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zarówno sąd pierwszej instancji, jak i organy administracji błędnie uznały, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, który mówi o wszczęciu przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zdaniem skarżącego zwrot użyty w powołanym wyżej przepisie "wszczęcie przeciwko niemu" nakazuje odwołać się do treści art. 303 k.p.k., zgodnie z którym wszczęcie śledztwa następuje, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa. Z kolei art. 313 § 1 k.p.k. stanowi, że jeżeli dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła określona osoba, sporządza się postanowienie o przedstawieniu zarzutów i ogłasza je podejrzanemu. Dopiero od tej chwili postępowanie przechodzi w fazę ad personam. Autor skargi wywodził, że wskazane przepisy poprzez art. 325a § 2 k.p.k. mają zastosowanie także w dochodzeniu. Mając na uwadze powyższe nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie postępowanie karne zostało wszczęte w rozumieniu art. 303 i 313 k.p.k., do czego niewątpliwie odwołuje się art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. W stosunku do M. S. nie sporządzono postanowienia o przedstawieniu zarzutów i nie zostało mu ono ogłoszone. Nie istnieje zatem uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa". W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że postępowanie, które toczy się po wniesieniu subsydiarnego aktu oskarżenia jest postępowaniem karnym toczącym się z oskarżenia publicznego w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Nie może o tym przesądzić treść art. 53 k.p.k., który wymienia jedynie przypadki, kiedy pokrzywdzonemu przysługują uprawnienia strony w sprawach, w których przedmiotem jest przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że analiza przepisów k.p.k. prowadzi do wniosku, iż postępowanie toczące się na podstawie subsydiarnego aktu oskarżenia ma więcej cech postępowania prywatnoskargowego niż publicznoskargowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270); powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje prezentowany przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że postępowanie, które toczy się po wniesieniu subsydiarnego aktu oskarżenia jest postępowaniem karnym toczącym się z oskarżenia publicznego w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej okoliczność wniesienia przez pokrzywdzoną samodzielnego aktu oskarżenia na podstawie art. 55 § 1 k.p.k. wyłącza stosowanie powołanego przepisu ustawy o Policji z uwagi na brak podstaw do traktowania takiego oskarżenia jako publiczne. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 303 i 313 k.p.k. i jego przejścia w fazę ad personam, do czego odwołuje się art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, będący materialną podstawą zaskarżonej decyzji, przewiduje obligatoryjne zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwa skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przestępstwa, których popełnienie zarzucono skarżącemu stypizowane w art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 189 § 1 k.k. należą do kategorii przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego. O tym bowiem, czy mamy do czynienia z przestępstwem ściganym z oskarżenia publicznego, czy z oskarżenia prywatnego stanowi część szczególna kodeksu karnego, w której w sposób jasny i czytelny wyodrębniono te dwie kategorie przestępstw. Z akt sprawy wynika, że z uwagi na umorzenie postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora, pokrzywdzona wniosła przeciwko policjantowi M. S. subsydiarny akt oskarżania. Takie uprawnienie przyznają pokrzywdzonemu art. 53 i 55 § 1 kpk. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego pokrzywdzony może działać jako strona w charakterze oskarżyciela posiłkowego obok oskarżyciela publicznego lub zamiast niego. Działając zamiast oskarżyciela publicznego, pokrzywdzony może, na mocy art. 55 § 1 k.p.k., wnieść do sądu subsydiarny aktu oskarżenia w sprawach należących do kategorii przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego w wypadkach określonych w art. 330 § 2 k.p.k. Warunkiem uzyskania takiego uprawnienia jest zaskarżenie przez pokrzywdzonego zarówno pierwszego, jak i drugiego postanowienia prokuratora o odmowie wszczęcia śledztwa lub dochodzenia albo o umorzeniu postępowania. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że wniesienie aktu oskarżenia przez oskarżyciela subsydiarnego nie powoduje, że zarzucany czyn utracił charakter przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego i stał się przestępstwem ściganym z oskarżenia prywatnego. Taka interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do błędnego rozumienia istoty subsydiarnego aktu oskarżania. Dokonując zatem oceny, czy w danym przypadku na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji mamy do czynienia z popełnionym przez policjanta przestępstwem ściganym z oskarżenia publicznego, należy mieć na uwadze podział przestępstw wyodrębniony w części szczególnej kodeksu karnego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1601/09,publ.http://orzeczenia.nsa.gov.pl : " To prawo karne materialne przesądza o ciężarze gatunkowym popełnionego przez policjanta przestępstwa, nie zaś sposób wszczęcia procesu karnego w sprawach ściganych z urzędu". Nie można zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że brak postanowienia prokuratora o przedstawieniu zarzutów (brak przejścia do fazy in personam) i w konsekwencji umorzenie postępowania przygotowawczego oznacza, iż przeciwko M. S. nigdy nie wszczęto postępowania w rozumieniu art. 303 i 313 k.p.k., do których odwołuje się art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Powołany przepis posługuje się wyrażeniem "wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego", przez co należy rozumieć wszczęcie postępowania przygotowawczego w fazie in personam, jak również wszczęcie, na podstawie art. 14 § 1 k.p.k., postępowania sądowego na żądanie uprawnionego oskarżyciela (w tym oskarżyciela posiłkowego subsydiarnego). W rozpatrywanej sprawie ma ono postać aktu oskarżenia, który jest podstawową formą żądania wszczęcia postępowania sądowego (jednego z etapów postępowania karnego). Skoro więc pokrzywdzona wniosła do sądu subsydiarny akt oskarżenia, to wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, doszło do wszczęcia postępowania karnego przeciwko skarżącemu w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy: art. 303, 313 i 325a § 2 k.p.k. regulują postępowanie przygotowawcze, które na mocy art. 298 § 1 k.p.k. prowadzi co do zasady prokurator. Nie mogą więc mieć zastosowania, kiedy akt oskarżenia, na mocy art. 55 § 1 w zw. z art. 53 k.p.k., wnosi oskarżyciel posiłkowy subsydiarny. Na temat instytucji oskarżenia subsydiarnego wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 2 kwietnia 2001 r. ( sygn. akt SK 10/00, publ. OTK 2001/3/52), dokonując oceny zgodności art. 55 § 1 zd. 1 i art. 330 § 2 zd. 3 k.p.k. z Konstytucją, Trybunał wyraził zdecydowany pogląd, iż subsydiarny akt oskarżania dotyczy przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego. Zdaniem Trybunału uprawnienie pokrzywdzonego do działania zamiast oskarżyciela publicznego, na podstawie art. 55 § 1 k.p.k., ma na celu zapewnienie pokrzywdzonemu możliwości realizacji jego uprawnień wynikających z faktu bezpośredniego naruszenia lub zagrożenia jego dobra prawnego przez przestępstwo w sytuacji, w której oskarżyciel publiczny nie działa, a istnieje uzasadnione podejrzenie, że do takiego naruszenia doszło. (...) Instytucja subsydiarnego aktu oskarżenia daje zatem pokrzywdzonemu możliwość reprezentowania swojego "interesu prywatnego" w sprawach ściganych z oskarżenia publicznego, o ile zaistnieją przewidziane przepisami przesłanki. Powyższe stanowisko Trybunału również potwierdza tezę, iż oskarżyciel subsydiarny działa, jako strona w sprawach należących do kategorii przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego. Należy także zauważyć, że akt oskarżenia wniesiony przez pokrzywdzonego na podstawie art. 55 § 1 k.p.k. ma cechy publicznego aktu oskarżenia, ponadto w ramach wstępnej kontroli oskarżenia podlega tym samym rygorom, co publiczny akt oskarżenia (w tym również zwrotowi przez prezesa sądu w celu uzupełnienia braków formalnych stosownie do art. 337 § 1 k.p.k.), zaś w doktrynie niejednokrotnie określany jest jako publiczny akt oskarżenia wnoszony przez oskarżyciela posiłkowego. Nieuprawnione jest tym samym twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że postępowanie toczące się na podstawie subsydiarnego aktu oskarżania ma więcej cech postępowania prywatnoskargowego, niż publicznoskargowego. Wyłączenie stosowania art. 339 § 3 pkt 4 k.p.k. wynika z faktu, iż tego rodzaju akt oskarżenia nie pochodzi od prokuratora, a ponadto jest sporządzony wbrew jego przekonaniu o braku podstaw do wniesienia publicznego aktu oskarżania. Zwrot przez sąd sprawy prokuratorowi w celu uzupełnienia postępowania przygotowawczego byłby więc w tym przypadku nieuzasadniony. Podobne argumenty przemawiają za wyłączeniem stosowania art. 397 k.p.k. Natomiast zawarte w art. 55 § 1 k.p.k. odesłanie do art. 488 § 2 k.p.k. ma na celu zapewnienie sądowi możliwości polecenia Policji dokonania określonych czynności dowodowych, co może pomóc w usunięciu ewentualnych braków w aktach prokuratorskich, które na mocy art. 330 § 3 k.p.k. na wezwanie prezesa sądu przesyłane są sądowi (zob. K. Krasny, " Rozszerzenie uprawnień pokrzywdzonego – "prywatny" akt oskarżenia w sprawie o przestępstwo ścigane z urzędu", [w:] Nowa kodyfikacja karna. Krótkie komentarze. Kodeks postępowania karnego, z. 1, Warszawa 1997, s. 69). Istotne jest również to, że wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia nie wyłącza prokuratora od udziału w sprawie – może on na mocy art. 55 § 4 k.p.k. brać w niej udział. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że przepis art. 39 ust. 1 ustawy o Policji ma obligatoryjne zastosowanie również w sytuacji, kiedy na mocy art. 55 § 1 k.p.k. w zw. z art. 53 k.p.k. w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego akt oskarżenia wnosi oskarżyciel subsydiarny. Przemawia za tym jednolitość oznaczenia kategorii przestępstw, z którymi w przypadku wszczęcia postępowania karnego przeciwko policjantowi przepis prawa wiąże obligatoryjne zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych, jak i treść art. 53 k.p.k., z którego treści jednoznacznie wynika, że sprawy ścigane z oskarżenia publicznego, to zarówno te, w których akt oskarżenia wniósł oskarżyciel publiczny, jak i te, w których akt oskarżenia wniósł pokrzywdzony, działający zamiast oskarżyciela publicznego. Dokonując oceny dopuszczalności zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych w kontekście spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, należy mieć ponadto na uwadze, że uzależnianie takiego zawieszenia od sposobu wszczęcia postępowania karnego określonego w k.p.k. bądź od rodzaju podmiotu uprawnionego do wniesienia aktu oskarżenia (oskarżyciel publiczny czy oskarżyciel subsydiarny) z pominięciem podziału przestępstw wynikającym z prawa karnego materialnego wprowadzałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej policjanta wobec którego istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, jako przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Konkludując, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, co obligowało organ administracji do wydania decyzji zawieszającej w czynnościach służbowych policjanta M. S. Zaskarżony wyrok jest zatem zgodny z prawem, zaś podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł, jak w sentencji.