IV SA/Gl 56/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatków szkoleniowych - dodatku aktywizacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił przyznania M.S. dodatku aktywizacyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b i art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( j.t. Dz. U. Nr 69 z 2008 r., poz. 415, ze zm.), zwanej dalej ustawą o promocji, oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego ( Dz. U. Nr 136, poz. 1118). W uzasadnieniu decyzji organ orzekający ustalił, że strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dodatku aktywizacyjnego w piśmie z dnia [...] r. Wnioskodawca zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu [...] r., a od dnia [...] r. przysługiwał mu zasiłek dla bezrobotnych. W wymienionym piśmie z dnia [...] r. poinformował on też o rozpoczęciu pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia [...] r., załączając zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W tych okolicznościach organ uznał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do uzyskania przedmiotowego dodatku, który zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji przysługuje w razie podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odwołaniu, poza zarzutami natury procesowej, wnioskodawca podniósł, iż po dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej podjął od dnia [...] r. wykonywanie zawodu adwokata w ramach indywidualnej kancelarii adwokackiej. Jego praca polega na świadczeniu usług na podstawie umów cywilnoprawnych, a więc jest to inna praca zarobkowa w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji, związku z czym przysługuje mu dodatek akwizycyjny, skoro spełnia warunki art. 48 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji. Jego zdaniem odmienna interpretacja naruszałaby też art. 2 i 32 Konstytucji RP, w szczególności poprzez nierówne traktowanie obywateli przez władze publiczne. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji, zasadniczo podzielając jej ustalenia i wnioski. W szczególności stwierdził, że strona, będąc osobą bezrobotną z prawem do zasiłku, rozpoczęła prowadzenie pozarolniczej działalności, nie zaś zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, do której odsyła art. 2 ust. 1 pkt 23 ustawy o promocji, za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się m.in. osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych oraz osobę prowadzącą działalność w zakresie wolnego zawodu : - w rozumieniu przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, - z której przychody są przychodami z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Statusu osoby prowadzącej działalność gospodarczą nie zmieniają uregulowania ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze ( j.t. Dz. U. Nr 146 z 2009 r., poz. 1188). W przeciwieństwie np. do ustawy o radcach prawnych Prawo to nie przewiduje możliwości wykonywania zawodu adwokata na podstawie umowy cywilnoprawnej. Natomiast nie można działalności gospodarczej adwokata traktować jako innej pracy zarobkowej tylko na tej podstawie, że w ramach tej działalności strona świadczy pomoc prawną, zawierając z obsługiwanymi podmiotami umowy zlecenia. Organ odwoławczy wskazał na inne instrumenty rynku pracy przewidziane dla bezrobotnych podejmujących działalność gospodarczą. W końcu organ ten uznał trafność zarzutu odwołania co do przekroczenia w I instancji terminu załatwienia sprawy, jednak uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.S. wniósł o : 1) uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie : 2) uchylenie tych decyzji i przyznanie skarżącemu prawa do dodatku akwizycyjnego. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji, poprzez nieprzyznanie mu omawianego dodatku mimo spełnienia przesłanek koniecznych do jego uzyskania. Zarzucił też naruszenie art. 7, w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez to nierozpoznanie jej istoty, oraz naruszenie art. 12 § 1 kpa, poprzez brak wnikliwego działania w sprawie. Powołując się na art. 4 ust. 1 Prawa o adwokaturze skarżący wywodził w motywach skargi, że wykonywana przez niego działalność gospodarcza mieści się w ramach pojęcia innej pracy zarobkowej, użytego w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji, skoro polega na świadczeniu usług prawniczych na podstawie umów cywilnoprawnych. Jego zdaniem organ odwoławczy prezentuje w tym zakresie odmienne, błędne stanowisko. Skarżący wskazał nadto, że art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji obejmuje również świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej. Tymczasem zgodnie z art. 758 § 1 kc przez umowę agencyjną przyjmujący zlecenie (agent ) zobowiązuje się, w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa, do stałego pośredniczenia, za wynagrodzeniem, przy zawieraniu z klientami umów na rzecz dającego zlecenie przedsiębiorcy albo do zawierania ich w jego imieniu. Również w tej sytuacji pierwotnie następuje wpis do ewidencji działalności gospodarczej, powodujący uzyskanie statusu przedsiębiorcy i dający uprawnienie do podejmowania czynności jako agent, dopiero w dalszej kolejności następuje zawarcie umowy (umów) zlecenia i wykonywanie czynności zawodowych w zakresie działalności prowadzonego przedsiębiorstwa, a więc w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego agentowi przysługuje dodatek aktywizacyjny, w związku z czym nie sposób uznać, by nie był do niego uprawniony rozpoczynający wykonywanie zawodu adwokat, świadczący usługi prawnicze na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych w ramach działalności gospodarczej. Skarżący zwrócił także uwagę na różnicę między dodatkiem aktywizacyjnym, a dotacją, która może być przyznana osobie bezrobotnej podejmującej działalność gospodarczą. Z kolei powołując się na użyte w art. 2 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy pojęcie "nielegalnego zatrudnienia lub nielegalnej innej pracy zarobkowej", a także na zamienne używanie w tej ustawie pojęć "pozarolniczej działalności" i "działalności gospodarczej " ( np. art. 33 ust. 4 pkt 2 i 2a, art. 39 ust. 6, art. 44 pkt 3, a zwłaszcza art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 3) skarżący wnioskował, że pojęcie "innej pracy zarobkowej" jest nadrzędne wobec pojęcia "pozarolniczej działalności" i "działalności gospodarczej", a skoro art. 48 ustawy o promocji nie wyłącza możliwości przyznania prawa do przedmiotowego dodatku osobom podejmującym z własnej inicjatywy działalność gospodarczą, to tym samym on spełnia przesłanki konieczne do przyznania tego prawa. Zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej skarżący argumentował natomiast tym, że wobec przyjęcia błędnych założeń merytorycznych nie prowadzono dalszego postępowania dowodowego właściwego w sprawie o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. W końcu "na marginesie" skarga powieliła wywody odwołania w zakresie naruszenia norm konstytucyjnych. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i odpierając poszczególne zarzuty i twierdzenia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa, a właśnie pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej ( art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.). W pierwszej kolejności, wobec sporządzenia skargi przez profesjonalnego prawnika, należy zauważyć, że jej wnioski nie mieszczą się w katalogu rozstrzygnięć, jakie może wydać wojewódzki sąd administracyjny ( art. 145 i n. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej : ppsa, - Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.). W szczególności nie ma wśród nich zarówno przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ( pierwszy wniosek ), ani rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę administracyjną (drugi wniosek). Ta ułomność skargi nie wpływa jednak na wynik postępowania sądowego, bowiem zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Okoliczności sprawy przemawiają za tym, by najpierw odnieść się do zarzutów natury proceduralnej. Są one całkowicie chybione. Stan faktyczny sprawy jest bowiem jasny i bezsporny między stronami, zwłaszcza w zakresie przesłanek, od spełnienia których zależy przyznanie bezrobotnemu dodatku aktywizacyjnego. Do rozstrzygnięcia pozostawał jedynie problem materialnoprawny : czy podjęcie działalności gospodarczej przez adwokata w formie indywidualnej kancelarii adwokackiej stanowi podjęcie innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji. Skoro organy obu instancji udzieliły na to pytanie negatywnej odpowiedzi i na tej podstawie odmówiły przyznania skarżącemu owego dodatku, to oczywiście nie były już zobowiązane do gromadzenia dalszego materiału dowodowego, który według skarżącego jest potrzebny do wydania decyzji pozytywnej. Tak więc te procesowe zarzuty mogłyby stać się aktualne tylko wówczas, gdyby Sąd zakwestionował prawidłowość przedstawionego wyżej merytorycznego stanowiska organów administracyjnych. Tymczasem zasługuje ono na poparcie, aczkolwiek z nieco innym umotywowaniem. Należy bowiem wyraźnie stwierdzić, że użyte w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji pojęcie innej pracy zarobkowej nie obejmuje prowadzenia działalności gospodarczej, a taką podjął skarżący, uzyskując wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Wniosek taki wypływa z kilku względów. Najpierw należy wskazać na wyraźne lub pośrednie rozdzielenie tych pojęć w tej ustawie. To pierwsze występuje choćby w art. 2 ust. 1 pkt 9a przy definiowaniu doświadczenia zawodowego, którym jest doświadczenie uzyskane w trakcie zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej lub prowadzenia działalności gospodarczej. Takie bezpośrednie rozróżnienie występuje nawet w powoływanym przez skarżącego art. 2 ust. 1 pkt 13, gdzie w podpunkcie c wymienia się zatrudnienie, inną pracę zarobkową i działalność ( bez określenia jej jako gospodarcza ), oraz w art. 43 ust. 1 pkt 8 i art. 119 ust. 2. Pośrednio okoliczność ta wynika z kolei z pojęcia pozarolniczej działalności określonego w art. 2 ust. 1 pkt 23 cyt. ustawy. Trafnie Wojewoda przytoczył w tym zakresie art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który w punkcie 1 za osobę prowadzącą taką działalność uważa osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych, które w tej sprawie nie mają zastosowania. Tak więc pojęcie działalności gospodarczej zawiera się w pojęciu pozarolniczej działalności. Tymczasem ta ostatnia także jest w przepisach ustawy o promocji wyraźnie oddzielona od innej pracy zarobkowej – np. w art. 2 ust. 1 ptk 2 lit. c, art. 71 ust. 2 pkt 3, art. 73 ust. 5 i 8 i art. 74. W samym pojęciu osoby bezrobotnej wyeksponowana jest przesłanka w postaci nieposiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ( art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f), która byłaby zbędna, gdyby użyte w tym punkcie pojęcie innej pracy zarobkowej miało też obejmować działalność gospodarczą. Niezależnie od powyższych stwierdzeń można odwołać się do regulacji w ramach samego rozdziału 11 ustawy o promocji, w którym znajduje się również art. 48 dotyczący przedmiotowego dodatku. W rozdziale tym przewidziane są różne instrumenty rynku pracy, wśród których wyróżnia się środki przyznawane bezrobotnym na podjęcie działalności gospodarczej. Natomiast dodatek aktywizacyjny wiąże się z innego rodzaju aktywnością bezrobotnego, pozbawioną tego elementu samodzielności, jak w przypadku własnej działalności gospodarczej. W art. 48 ust. 1 pkt 1 chodzi o aktywność zawodową bezrobotnego na skutek skierowania go do podjęcia zatrudnienia przez urząd pracy, natomiast punkt drugi dotyczy podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z własnej inicjatywy bezrobotnego. W obu punktach jest to jednak praca nie na własny rachunek lecz na rzecz określonego pracodawcy, co można wyinterpretować nawet w ramach samego art. 48 ( por. ust. 4 pkt 2 i 3 ). Tak też należy rozumieć definicję pojęcia innej pracy zarobkowej z art. 2 ust. 1 pkt 11 cyt. ustawy. Dlatego też chybione jest powoływanie się przez skarżącego na świadczenie przez siebie usług prawniczych na podstawie umów cywilnoprawnych, gdyż następuje to w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Zauważyć można, że generalnie prawie każda działalność gospodarcza wiąże się ze świadczeniem usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w związku z czym, idąc tokiem rozumowania skarżącego, dodatek aktywizacyjny przysługiwałby niemal każdemu bezrobotnemu podejmującemu działalność gospodarczą. Z przedstawionych wcześniej powodów takiego poglądu nie można podzielić. Nie może zmienić zaprezentowanej wykładni przepisów ustawy o promocji podnoszona przez skarżącego okoliczność, że wśród umów cywilnoprawnych art. 2 ust. 1 pkt 11 tej ustawy wymieniona jest m.in. umowa agencyjna, która w art. 758 § 1 Kodeksu cywilnego unormowana jest jako podmiotowo dwustronnie profesjonalna w tym sensie, że zarówno agent, jak i dający zlecenie są przedsiębiorcami. Zasadnie wywodzi w tym aspekcie sprawy Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że przed nowelizacją Kodeksu cywilnego ustawą z dnia 26 lipca 2000 r. ( Dz. U. Nr 74, poz. 857) agent nie musiał mieć statusu przedsiębiorcy, trudniącego się działalnością agencyjną zawodowo. Jednocześnie art. 2 ust. 3 tej nowelizacji pozwala na zachowanie dotychczasowego reżimu prawnego do umów agencyjnych zawartych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Tak więc przynajmniej teoretycznie art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji może obejmować umowy agencyjne, które zostały zawarte w przeszłości. Można jednak spostrzec i to, że umowa agencyjna znajdowała się już w treści analogicznego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 16 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst pierwotny Dz. U. Nr 1 z 1995 r., poz. 1), przed wskazaną nowelizacją Kodeksu cywilnego. Nie jest wykluczone, że przy uchwalaniu ustawy o promocji ustawodawca przeoczył ową nowelizację i niejako mechanicznie przeniósł do art. 2 ust. 1 pkt 11 poprzednią regulację. Jest to jedynie hipotetyczne założenie, które nie ma w tej sprawie zasadniczego znaczenia, gdyż nie dotyczy ona bezrobotnego, który podjął działalność agenta, a z wyłożonych poprzednio względów wykluczono możliwość nabycia prawa do dodatku aktywizacyjnego przez bezrobotnego, który podjął działalność gospodarczą. Przeciwko temu stanowisku nie przemawiają jednocześnie zasady konstytucyjne przywoływane przez skarżącego. W żaden sposób nie da się bowiem wykazać, co sugeruje skarga, że osoby podejmujące działalność gospodarczą są generalnie w gorszej sytuacji niż osoby zatrudniające się lub podejmujące inną pracę zarobkową. Są to dwie wyodrębnione grupy obywateli ( w kontekście głównie zawodowym), których status prawny jest zupełnie odmienny. W aspekcie korzystania ze świadczeń publicznych obie te grupy nie muszą więc być traktowane identycznie, w związku z czym nieuprawnione jest porównywanie ich sytuacji z punktu widzenia równości. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji. su.