II SA/Kr 1037/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mirosław Bator Jacek Bursa / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H.K. i M.S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 lipca 2010 r. nr [....] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej właścicieli budynku położonego w miejscowości [....] - H.K. i M.S. II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących H.S. i M.S. kwotę 500 zł /pięćset złotych / tytułem zwrotu kosztów postępowania wyroku z dnia 23 września 2010 roku. Decyzją z dnia 21 maja 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., w związku z ujawnieniem szeregu zagrożonych budynków w W. gmina [...] w związku z ulewnymi opadami deszczu, na podstawie art. 66 i 68 ustawy prawo budowlane oraz art. 108 k.p.a., wstrzymał w trybie natychmiastowym w związku z pękaniem gruntu użytkowanie zagrożonych obiektów, w tym budynku nr [...] stanowiącego własność H. K. – S. i M. S. - do czasu usunięcia niewłaściwości ich stanu technicznego i zagrożenia osuwającym oraz pękającym gruntem lub rozbiórki jeżeli obiekt nie będzie nadawał się do remontu. Ponadto zobowiązał właścicieli obiektów do zabezpieczenia obiektów przed dostępem osób niepowołanych i ich zabezpieczenia pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia i przedłożeniu oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu zabezpieczeń w terminie do 1 miesiąca. Decyzją z dnia 12 lipca 2010 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekając na podstawie art. 68 pkt 1ustawy Prawo budowlane nakazał m.in. właścicielom budynku położonego w miejscowości W. tj. H. K. i M. S. w trybie natychmiastowym wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny położony w miejscowości W. oraz na podstawie art. 68 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał ich do umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania przedmiotowego budynku oraz do wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w przedmiotowym budynku w terminie 3 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego. Analizie poddano dokumentację zgromadzoną przez PINB w W. (akta znak: [...] - 39 kart). Przedmiotem niniejszego postępowania są budynki mieszkalne zlokalizowane w miejscowości W., znajdujące się na aktywnym osuwisku. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 oraz 68 Prawa Budowlanego, które stanowią: "Art. 66. 1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. 2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie Art. 68. W razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania". W ocenie organu odwoławczego zastosowanie trybu postępowania określonego w art. 66 u.p.b. było w przedmiotowej sprawie przedwczesne. Postępowanie prowadzone w trybie art. 66 u.p.b. ma bowiem, co do zasady, za zadanie doprowadzić obiekt budowlany do prawidłowego stanu technicznego. W przedmiotowym przypadku, ze względu na istniejącą możliwość dalszego pogorszenia stanu technicznego obiektów procedowanie w trybie art. 66 u.p.b. w aktualnym stanie faktycznym jest nieuzasadnione. W ocenie WINB w K., w stosunku do obiektów mieszkalnych, zlokalizowanych na aktywnym osuwisku, w miejscowości W. zostały spełnione przesłanki zastosowania trybu określonego w art. 68 u.p.b. Zgromadzony przez PINB w W. materiał dowodowy w postaci protokołu z kontroli z dnia 20 maja 2010r., wraz z materiałem zdjęciowym wskazuje na to, iż liczne osunięcia mas ziemi, lawiny błotne oraz powstałe w czasie ulewnych deszczów cieki wodne mogły spowodować realne zagrożenie bezpośredniego zawalenia się części lub całości budynków. W związku z tym organ uznał za uzasadnione zreformowanie przedmiotowej decyzji PINB w W.. Zwłaszcza mając na względzie, iż przedmiotowa decyzja została wydana w szczególnych okolicznościach, jakimi była powódź na terenie województwa małopolskiego. Równocześnie organ II instancji poinformował właścicieli przedmiotowych budynków, zlokalizowanych na aktywnym osuwisku, w miejscowości W. o treści art. 62 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i stwierdził, że w przedmiotowej sytuacji, w związku z nadzwyczajnymi okolicznościami, jakimi jest działalność sił przyrody (intensywne opady, osuwiska ziemi, powódź na terenie województwa małopolskiego) na właścicielach przedmiotowych budynków spoczywa ustawowy obowiązek wykonania kontroli przedmiotowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na aktywnym osuwisku w miejscowości W.. Ponadto WINB w K. wyjaśnił dlaczego w prowadzone jest jedno postępowanie w stosunku do wielu stron i dlaczego odstąpił od wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zasady czynnego udziału stron w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniach H. K. oraz M. S. stwierdził, iż na obecnym etapie sprawy brak jest podstaw do procedowania w trybie określonym w art. 66 u.p.b. Natomiast w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 68 u.p.b. Decyzja wydana w tym trybie ma na celu ochronę najwyższych wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzkie. Nałożone obowiązki nie mają na celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego, a jedynie wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia. Podkreślił przy tym, iż przedmiotowa decyzja WINB w K. zreformowała decyzję organu I instancji, a nałożone nią obowiązki polegają jedynie na wykonaniu zabezpieczeń doraźnych. W dalszej kolejności, po ustaleniu aktualnego stanu faktycznego zasadnym będzie wszczęcie postępowania, w trybie art. 66 u.p.b., w celu doprowadzenie niniejszego obiektu do prawidłowego stanu technicznego, o ile taka możliwość będzie występować. Kończąc rozważania WINB w K. zaznaczył, że tak skarżona decyzja PINB, jak i organu II instancji, wydane są w sytuacji faktycznego zagrożenia, które wymaga szybkich i zdecydowanych działań. Sytuacja taka powoduje, iż w ramach postępowania dowodowego przyjęto za dopuszczalne, iż niezaprzeczenie, przez zobowiązanych do wykonania nakazu, faktu posiadania prawa do dysponowania obiektem budowlanym jest wystarczające do przyjęcia, iż organ I instancji prawidłowo określił krąg osób zobowiązanych. Z tej samej przyczyny przyjęto, że dopuszczalne było wydanie przez PINB w W. decyzji dla przedmiotowych obiektów w toku prowadzonych czynności kontrolnych. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 lipca 2010 r., znak: [...] wywiedli H. K. oraz M. S., wnosząc o uchylenie tak zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 66 i 68 ustawy prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi m.in. podnieśli, że ciężar udowodnienia okoliczności określonych w art. 68 Prawa budowlanego, tj. bezpośredniego zagrożenia zawaleniem całości lub części budynku spoczywa na organie administracji publicznej, który powinien przeprowadzić w tym przedmiocie wnikliwe postępowanie wyjaśniające. W niniejszym wypadku takie postępowanie nie miało miejsca, a organ nawet nie dokonał oględzin budynku stanowiącego własność H. K. i M. S.. Zebrany w sprawie materiał zdjęciowy jest natomiast nieczytelny i na jego podstawie nie jest możliwe ustalenie, w jakim stanie technicznym znajduje się budynek mieszkalny, należący do skarżących. Skarżący podkreślili, że konieczność szybkiego działania nie pozbawia mocy obowiązującej przepisów procedury, zakazującej arbitralnego orzekania przez organy administracji publicznej, które zobowiązane były do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Ponadto skarżący zaznaczyli, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że ich budynek znajduje się na aktywnym osuwisku. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby taką lokalizację. Kończąc dodali, że w ich wypadku nie znajduje również zastosowania art. 66 Prawa budowlanego albowiem brak jakichkolwiek podstaw do poczynienia ustaleń, że należący do nich budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że podlegająca badaniu decyzja została wydana w oparciu o art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Zatem z przepisu tego wynika, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia bezpośredniego niebezpieczeństwa zawalenia budynku organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 944/96, opub. w LEX nr 43340 przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Świadczyć o tym może nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów nadzoru budowlanego, które dokonać winny wcześniej oględzin obiektu. Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, z uwagi na konsekwencje takiej decyzji wobec właściciela, musi być poprzedzone bardzo wnikliwym i wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym wraz z rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy. Takie stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 904/07, opub. w LEX nr 491990. Ustalenie tych okoliczności wymaga oceny, czy obiekt znajduje się w takim stanie, w którym istnieje nie tyle jakiekolwiek ale bezpośrednie zagrożenie zawalenie się budynku. Ocena taka musi odbywać się wyłącznie w kategoriach technicznych. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1084/07, opub. w LEX nr 485811 stwierdzając, że nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku. Sąd w tej sprawie podziela poglądy zaprezentowane w powołanych orzeczeniach sądowych. Z wyżej przedstawionych względów wynika więc, że z racji bardzo surowych sankcji, a to nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego czyli w istocie zakazu korzystania z nieruchomości - organ powinien przeprowadzić wnikliwe i pełne postępowanie wyjaśniające, które potwierdzi jego przekonanie o bezpośredniej groźbie zawalenia się budynku. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, były przeprowadzone w dniu 20 maja 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. oględziny, w istocie bliżej nieokreślonego terenu, w miejscowości W.. Z treści nadzwyczaj lapidarnego protokołu kontroli wynika, że budynek skarżących nie był poddany oględzinom z uwagi na to, że jest ogrodzony i nie było do niego dostępu, natomiast w odległości około 3 metrów od niego stwierdzono pęknięcie gruntu. Tak sporządzony protokół - czy też w zasadzie przeprowadzone oględziny w miejscowości W. - nie dają podstaw do poczynienia ustaleń zaistnienia bezpośredniego zagrożenia zawaleniem przedmiotowego budynku lub jego części, o czym stanowi art. 68 Prawa budowlanego. Dodatkowo należy wskazać, że choć do protokołu dołączono kopie zdjęć, to nie wiadomo, które dotyczą budynku należącego do skarżących, a co się z tym wiąże, nie wynika z nich jaki jest stan techniczny przedmiotowego budynku. Rekapitulując, w ocenie Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zaistniała przesłanka wystąpienia stanu bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku skarżących. Nie wynika to bowiem ani z protokołu oględzin przeprowadzonych w miejscowości W., ani z dołączonych kopii zdjęć. Do akt sprawy nie dołączono również żadnych innych dowodów, np. w postaci opinii biegłego co do oceny istniejącego stanu zagrożenia budynku skarżących. Niewątpliwie Sąd dostrzega, że postępowanie prowadzone w trybie art. 68 Prawa budowlanego jest postępowaniem szczególnym, wymagającym szybkiej reakcji organu w sytuacji bezpośredniej groźby dla życia i zdrowia ludzi, jednakże nie zwalnia to organu od przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Tak zgromadzony materiał dowodowy musi bowiem w sposób niewątpliwy uzasadniać zastosowanie wobec właściciela budynku najdalej idącego instrumentu, jakim jest pozbawienie go możliwości korzystania z budynku. Tym samym zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny przez organy jest niepełny, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niewystarczający dla oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 68 Prawa budowlanego. Pomimo, że postępowanie w tym trybie jest postępowaniem z natury rzeczy przeprowadzanym szybciej od innych postępowań, w których nie ma zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, to jednak obowiązują w nim wszelkie reguły postępowania administracyjnego, a to: art. 7 K.p.a, który statuuje zasadę prawdy obiektywnej polegającą na tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, a nadto art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzone. Zarzut dowolności co do ustalenia stanu faktycznego zostałby wykluczony dopiero po ustaleniach dokonanych w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja były zatem w tej sprawie przedwczesne. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać również należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest na tyle niepełny, że - jak trafnie podnoszą skarżący – nie daje również podstaw do zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane. Na jego podstawie nie da się bowiem w ogóle ustalić w jakim stanie technicznym jest budynek skarżących, a co za tym idzie, że jest to stan uzasadniający zastosowanie w/w przepisu. W oparciu o powyższe stwierdzając, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 66 i 68 Prawa budowlanego. Naruszenia ww. przepisów miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a tym samym stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą.. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie, czy w tej sprawie zachodzi bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku skarżących oraz zapewnić stronom możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowania. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. stanowiący, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie koszty powyższe wynoszą 500 zł., a poniesione zostały tytułem wpisu od skargi.