I SA/Rz 745/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie NSA Jacek Surmacz /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant st.sekr.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu od oceny strategicznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Nowoczesna endokrynologia-poprawa konkurencyjności poprzez innowacje" nr [...] - oddala skargę - Pisemną informacją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] wnioskodawczyni K.G. została poinformowana, że Zarząd Województwa Podkarpackiego – pełniący funkcje Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem operacyjnym Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 - uchwałą z dnia [...] września 2010r. nr [...], oddalił jej protest na ocenę strategiczną projektu "Nowoczesna endokrynologia – poprawa konkurencyjności poprzez innowacje"- nr [...]przyznającą przedmiotowemu projektowi 1 pkt. Wnioskiem z dnia 1 września 2009 r. K.G. wystąpiła o dofinansowanie realizacji projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w ramach osi priorytetowej 1 - konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Regionalnego Programu operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, w ramach działania 1.1 - wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, schemat B - bezpośrednie dotacje inwestycyjne. Pismem z dnia [...] listopada 2009r., nr [...], wnioskodawczyni została poinformowana, że w wyniku oceny formalnej jej wniosku, oznaczonego numerem [...], stwierdzono błędy i uchybienia, szczegółowo wymienione w treści pisma i wezwano ją o ich poprawienie. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], K.G. została poinformowana, że jej wniosek został oceniony pozytywnie pod względem formalnym i skierowany do oceny merytorycznej. Pismem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Marszałek Województwa Podkarpackiego poinformował wnioskodawczynię, że w wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej i strategicznej złożonego przez nią projektu otrzymał on 80 pkt (w wyniku oceny merytorycznej otrzymał 79 pkt, natomiast strategicznej 1 pkt). Dokonując oceny strategicznej Zarząd Województwa Podkarpackiego przyznawał punkty według zasady, zgodnie z którą wnioski o dofinansowanie, w wyniku których powstałoby 20 i więcej miejsc pracy otrzymywały 20 pkt, wnioski obejmujące projekty z zakresu działalności produkcyjnej – 20 pkt, wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu usług turystycznych – 12 pkt, wnioski o dofinansowanie obejmujący projekty z zakresu pozostałych usług, z wyłączeniem usług medycznych – 15 pkt, a wnioski obejmujące pozostałe projekty 1 pkt. W związku z tym, że projekt K.G. otrzymał 80 pkt został on umieszczony na liście rezerwowej, wybór projektów z której uzależniony jest od pojawienia się wolnych środków pozostających do rozdysponowania. Protest na wyżej opisana ocenę strategiczną projektu złożyła w dniu 22 czerwca 2010 r. K.G. zarzucając, że Zarząd Województwa Podkarpackiego, dokonując oceny strategicznej złożonego przez nią projektu w istocie dokonał autorskiej ingerencji w listę projektów inwestycyjnych, które winny otrzymać dotację, przy czym takie działanie Zarządu nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Organ nie przytoczył żadnej podstawy prawnej takiego działania, ograniczając się jedynie do podania informacji o uzyskanej liczbie punktów. W ocenie składającej protest, w związku z dokonaną oceną strategiczną, w niniejszym przypadku mamy do czynienia z dyskryminacją projektów usług medycznych, co może dziwić w kontekście tego, że w oparciu o kryteria oceny merytorycznej sektor ten został zaliczony do sektora wysokiej szansy i została przyzna maksymalna liczna punktów (10 pkt). Oprócz tego dokonana przez Zarząd Województwa ocena strategiczna projektu, według składającej protest, jest zaprzeczeniem zasad przejrzystości i racjonalnego wykorzystywania środków unijnych, co rodzi uzasadnione pytania o celowość przeprowadzania konkursu, którego kryteria zmieniane są w trakcie jego trwania. Wprowadzenie nowych, dodatkowych, a jednocześnie szczegółowych zasad oceny, po zakończeniu konkursu, wobec braku tych zasad w regulaminie konkursu rodzi podejrzenie złamania reguł naboru wniosków, a także podjęcia "politycznej" decyzji o podziale unijnych dotacji, co musi stanowić naruszenie nie tylko prawa polskiego, ale także europejskiego. K.G. podkreśliła również, że znane jest jej stanowisko Komisji Europejskiej, zgodnie z którym lista rankingowa winna, co do zasady, być wiążąca dla jednostek samorządu terytorialnego. Odstępstwo od tej reguły dopuszczalne jest jedynie w wyjątkowych, jasno sprecyzowanych przypadkach, z uzasadnionych i obiektywnych powodów. Niezależnie od powyższego wnioskodawczyni zwróciła uwagę na fakt, że podczas naboru przeprowadzanego rok temu wszystkie wnioski otrzymały taką sama liczbę punktów i Zarząd uznał, że wszystkie oceniane projekty wpisują się w wysoki stopień zgodności z kryterium oceny strategicznej – zgodności projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa. Od tego czasu strategia województwa nie zmieniała się, nie zmieniły się cele strategiczne, priorytety, kierunki działań, nie miały miejsca żadne szczególne okoliczności, które uznawałyby usługi medyczne za najmniej istotne dla rozwoju regionu. Zarząd Województwa Podkarpackiego, uchwałą z dnia [...] września 2010 r. nr [...], oddalił protest K.G. , utrzymując dotychczasową liczbę punktów. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały podano, że ocena strategiczna dokonana została zgodnie z przepisami zawartymi w uchwale i załączniku do uchwały nr 3/I/08 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 oraz uchwale Zarządu Województwa Podkarpackiego nr 201/3810/09 w sprawie przyjęcia regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w ramach działania 1.1. Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości schemat B. Bezpośrednie dotacje inwestycyjne. Każdy z przywołanych powyżej dokumentów jednoznacznie wskazuje na prawo Zarządu Województwa Podkarpackiego do dokonania oceny strategicznej wniosków, w przedziale od 0 do 20 pkt. Sposób przyznawania punktów nie może być zaś traktowany jako zmiana zasad dokonywania oceny strategicznej, ponieważ przyznanie takiej, a nie innej ilości punktów należy traktować jako uszczegółowienie kryterium – zgodność projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa. Jako przesłanki merytoryczne determinujące określenie aktualnych potrzeb regionu należy wskazać takie czynniki jak: kryzys gospodarczy i jego potencjalne skutki dla regionu, wysoka stopa bezrobocia, klęski żywiołowe, negatywnie wpływające na rozwój regionu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wyżej wymienioną uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego wniosła K.G. , domagając się orzeczenia, że ocena strategiczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Podkarpackiego oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu sprzeczność z prawem proceduralnym i materialnym, w szczególności naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712, ze zm., zwanej dalej: ustawą o polityce rozwoju), art. 25 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 6 i art. 29 ust. 4 ustawy o polityce rozwoju, jak również przekroczenie granic uznania administracyjnego. W jej ocenie organ dokonał autorskiej ingerencji w listę projektów inwestycyjnych, a działanie jego nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Nie przytoczono żadnej podstawy prawnej, która by to uzasadniała. Zarząd nie ustosunkował się również do podniesionych przez nią zarzutów w odpowiedzi na jej protest, powtórzył jedynie ogólne sformułowania w tym zakresie, nie powołał także żadnego dokumentu strategicznego, w którym jego postępowanie znalazłoby uzasadnienie. Tymczasem sposób przeprowadzenia oceny strategicznej wskazuje na wyraźną dyskryminację sektora usług medycznych, chociaż tenże sektor, na etapie oceny merytorycznej został zaliczony do sektora wysokiej szansy. Zarząd dopuścił się tym samym naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zasady zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Naruszył również reguły ustalone w Regulaminie konkursu oraz Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013. Dokonana ocena strategiczna jest również zaprzeczeniem zasad przejrzystości i racjonalnego wykorzystywania środków unijnych, albowiem wprowadzenie nowych, dodatkowych, a jednocześnie szczegółowych zasad oceny po zakończeniu konkursu, wobec braku tych zasad w Regulaminie konkursu rodzi podejrzenie o złamaniu reguł naboru wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność - wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Jak wynika bowiem z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Nadmienić trzeba, iż cytowany przepis został dodany na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Zgodnie z przepisem art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarżąca wniosła skargę do Sądu w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, załączyła doń wymaganą dokumentację oraz uiściła wpis sądowy. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Z tego też względu, wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów, przedmiotowa skarga mogła być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - stosownie do art. 30c ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia, 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Mając na uwadze art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy stwierdzić, że sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest uprawniony do orzekania w sposób merytoryczny - poprzez przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, może jedynie - stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - przekazać sprawę instytucji zarządzającej do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Badając legalność podjętego rozstrzygnięcia sąd musi przede wszystkim ustalić czy obowiązujące przepisy oraz wydane na ich podstawie akty, dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej zawierają definicje legalne pojęć odnoszących się do kryteriów dokonywanej przez instytucję zarządzającą oceny wniosku. Na gruncie niniejszej sprawy, oprócz cytowanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193 poz. 1399 ze zm.) zastosowanie znajdują: - Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, - Regulamin konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działania 1.1. - Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne. W rozpatrywanej sprawie, zakwestionowana została, dokonana przez Instytucję Zarządzającą, ocena projektu w zakresie oceny strategicznej, w ramach której, uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2010r., przyznano następującą punktację: - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty, w wyniku których powstanie 20 i więcej miejsc pracy - 20 pkt, - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu działalności produkcyjnej - 20 pkt, - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu usług turystycznych - 12 pkt, - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu pozostałych usług, z wyłączeniem usług medycznych - 15 pkt, - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu usług medycznych - 1 pkt. Zgodnie z pkt 5.3.5 Regulaminu konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działania 1.1. - Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne Zarząd Województwa może w ramach oceny strategicznej przyznać maksymalnie 20 pkt, dokonując oceny w następujący sposób: - średni stopień zgodności projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa od 0 do 5 pkt, - wysoki stopień zgodności projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa od 6 do 15 pkt, - zgodność projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa od 16 do 20 pkt. O takim sposobie dokonywania oceny strategicznej oraz o przyznawanej w jej ramach punktacji beneficjenci wiedzieli w momencie przystępowania do konkursu. Podkreślenia tutaj wymaga, iż w momencie ogłaszania naboru wniosków w ramach danego konkursu nie wiadomo jakiego rodzaju wnioski, zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym, będą zgłoszone. Dlatego właśnie Instytucja zarządzająca podczas dokonywania oceny strategicznej może dokonywać oceny projektów z punku widzenia strategii województwa. Jeżeli w ramach takiej oceny instytucja ta dochodzi do przekonania, że określonego rodzaju projekty spełniają, w jej ocenie, w takim a nie innym stopniu kryteria strategiczne, a ocena ta mieści się punktacji określonej w regulaminie konkursu to nie można uznać, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Odnośnie samej strategii województwa na lata 2007-2013 należy zauważyć, iż jest ona ogólnym zarysem celów i działań mających zostać osiągniętych i zrealizowanych w tym okresie w województwie. Konkretyzacja tych ogólnych postanowień następuje na etapie oceny strategicznej projektów zgłoszonych w ramach danego konkursu. Przy czym przy dokonywaniu tej oceny musi być uwzględniana także między innymi aktualna sytuacja społeczna, gospodarcza panująca w województwie, tak aby również przy wykorzystaniu tego instrumentu (oceny strategicznej) Instytucja zarządzająca mogła reagować na bieżąco na zjawiska zachodzące w regionie, a mające znaczenie z punktu widzenia przyjętej strategii. Ponadto trzeba tutaj zaznaczyć, iż wybór projektów, które mają być objęte dofinansowaniem ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego Działanie 1.1., Schemat B, Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, następuje w trybie konkursu. Kryteria wyboru z założenia mają więc charakter ocenny i na tyle ogólny, by umożliwiały porównanie wszystkich zgłoszonych projektów. Kryteria są jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów wszystkich projektów dotyczących danej kategorii operacji. Przy ich zastosowaniu nastąpić ma wyselekcjonowanie projektów, których realizacja w najwyższym stopniu odpowiadać będzie założeniom programu operacyjnego w ramach określonego priorytetu i działania. Ponadto ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż strategiczna ocena opiera się w znacznej mierze na uznaniowości. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji strategicznej oceny wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. Z przedstawionych powodów Sąd nie podziela zarzutów skarżącej, przedstawionych w skardze, jakoby ocena strategiczna projektu została dokonana w sposób naruszający zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz przyjęcia podczas tej oceny kryteriów nieujawnionych w ogłoszeniu o konkursie. Sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym, a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego. Sąd dokonując analizy zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się naruszenia wskazanych wyżej aktów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ocena projektu dokonana została w sposób, który nie narusza prawa, dlatego oddalił skargę, w oparciu o przepis art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.