I SA/Rz 742/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Grzegorz Panek /spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant st.sekr.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. N. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej - oddala skargę - Skarżący R. N. złożył wniosek o dofinansowanie projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 Działanie 1.1., Schemat B, Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości pod nazwą "Zdalnie sterowany i monitorowany system płatnej telewizji połączony z systemem przekazu informacji". Wniosek został oceniony pozytywnie pod względem formalnym. W wyniku oceny merytorycznej otrzymał 65 pkt i 15 pkt w wyniku oceny strategicznej - łącznie 80 pkt. i w rezultacie znalazł się w tym konkursie na liście rezerwowej projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Wnioskodawca nie kwestionował dokonanej oceny strategicznej, zaś odnośnie dokonanej oceny merytoryczno-jakościowej, w złożonym do Zarządu Województwa proteście zarzucił, iż ocena ta została dokonana w sposób nieprawidłowy odnośnie Kryterium nr 3, nr 4 i nr 5. W ramach kryterium nr 3 "Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu". można było otrzymać max. 10 pkt podczas gdy skarżący otrzymał 7 pkt. Odjęto: - 1 pkt "wartość projektu znacznie przekracza obroty firmy", - 1 pkt "na koniec okresu zamkniętego rozliczenia nie posiada wystarczającej ilości środków pieniężnych na realizację projektu", - 1 pkt "brak certyfikatów". W kryterium nr 4 "W ramach projektu zastosowano innowację inna niż technologiczna" otrzymał 0 pkt - można było otrzymać 5 pkt. W kryterium nr 5 "Wnioskodawca posiada udokumentowaną współpracę w ramach klastra, inkubatora technologicznego, inkubatora przedsiębiorczości, parku naukowo-technologicznego, parku przemysłowego, izby gospodarczej, stowarzyszenia branżowego" otrzymał 0 pkt - można było otrzymać 5 pkt. Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa uchwałą z dnia (...) września 2010r. nr (...) uznała protest za uzasadniony w zakresie kryterium nr 5 i przyznała w ramach tego kryterium 5 pkt., a oddaliła protest w zakresie kryterium nr 3 i nr 4. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu wskazano, iż ponowna ocena merytoryczno-jakościowa w zakresie wskazanym w proteście doprowadziła do zmiany jedynie odnośnie kryterium nr 5. O takim rozstrzygnięciu protestu wnioskodawca został powiadomiony pismem z dnia 8 października 2010r. Na powyższe rozstrzygnięcie R. N. - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa Departament Wspierania Przedsiębiorczości. W uzasadnieniu skargi wskazał, odnośnie odjęcia dwóch punktów za posiadanie zdolności finansowej do realizacji projektu, iż zgodnie z Metodologią obliczania kryteriów dopuszczających i jakościowych dla Działania 1.1. Schemat B znaczenie ma kondycja finansowa przedsiębiorcy a w tym pojęciu nie mieszczą się wskazane przez Instytucję Zarządzającą okoliczności. Niezasadne jego zdaniem jest także odjęcie 1 pkt za brak certyfikatów. Podkreślił, iż wyliczenie zawarte w tym kryterium odnoszące się do posiadanego potencjału merytorycznego jest przykładowe. Sam brak certyfikatu nie może być w tej mierze przesądzający. Na potwierdzenie posiadanego potencjału merytorycznego powołał się na posiadane doświadczenie zawodowe oraz wykształcenie. Ponadto wskazał, iż zastosowana w ramach złożonego wniosku innowacja jest także innowacją inna niż technologiczna. Taka ocena zastosowanej innowacji wynika między innymi z definicji innowacji. Dodatkowo zauważył, iż z istoty rzeczy projekt innowacyjny technologicznie niesie ze sobą także innowacje inne niż technologiczne np. organizacyjne. Takie też innowacje w należyty sposób zostały wykazane w załączonym do wniosku biznes planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność - wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Jak wynika bowiem z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej także ustawą, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Nadmienić trzeba, iż cytowany przepis został dodany na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Zgodnie z przepisem art. 30c ust. 2 ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżący złożył skargę do Sądu w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączyło doń wymaganą dokumentację oraz uiściło wymagany wpis sądowy. Powyższe znajduje bowiem potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Z tego też względu, wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów, przedmiotowa skarga mogła być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - stosownie do art. 30c ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia, 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Kierując się treścią cytowanego przepisu art. 30c ust. 3 ustawy uznać trzeba, iż sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest uprawniony do orzeczenia w sposób merytoryczny - poprzez przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, może jedynie - stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - przekazać sprawę instytucji zarządzającej do ponownego rozpoznania złożonego wniosku, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Badając legalność podjętego rozstrzygnięcia Sąd musi przede wszystkim ustalić, czy obowiązujące przepisy oraz wydane na ich podstawie akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej zawierają definicje legalne pojęć odnoszących się do kryteriów dokonywanej przez instytucję zarządzającą oceny wniosku. Na gruncie niniejszej sprawy, oprócz cytowanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193 poz. 1399 ze zm.) zastosowanie znajdują: - Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, - Regulamin konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działania 1.1. - Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne, - Metodologia obliczania kryteriów dopuszczających i jakościowych dla Działania 1.1. Schemat B (załącznik nr 10 do Regulaminu konkursu). Ponadto należy podkreślić, iż wybór projektów, które mają być objęte dofinansowaniem ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego Działanie 1.1., Schemat B, Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, następuje w trybie konkursu. Kryteria wyboru z założenia mają charakter ocenny i na tyle ogólny, by umożliwiały porównanie wszystkich zgłoszonych. Kryteria są jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów wszystkich projektów dotyczących danej kategorii operacji. Przy ich zastosowaniu nastąpić ma wyselekcjonowanie projektów, których realizacja w najwyższym stopniu odpowiadać będzie założeniom programu operacyjnego w ramach określonego priorytetu i działania. Kryteria te powinny być w odpowiednim czasie i w odpowiedni sposób ogłoszone, tak, by zapewnić równy dostęp do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. Rzeczą ubiegającego się o przyznanie środków pomocowych jest właściwe przedstawienie projektu - w ramach wniosku, z perspektywy wyznaczonych kryteriów. Na tej podstawie instytucja zarządzająca dokonać ma obiektywnej oceny prowadzącej do wyboru projektów, które objęte będą dofinansowaniem. W rozpatrywanej sprawie, zakwestionowana została dokonana przez Instytucję Zarządzającą ocena projektu w zakresie zastosowania dwóch kryteriów - nr 3 i nr 4. W ramach Kryteri um nr 3 "Potencjał i doświadczenie Wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu" punktacja przyznawana była według następującej metodologii. - max. 3 punkty - posiadanie wymaganego potencjału materialnego (park maszynowy, budynki, ect. z uwzględnieniem zasobów, które przedsiębiorca zamierza nabyć w ramach projektu), - max. 4 punkty - posiadanie niezbędnych do realizacji zasobów finansowych ocenionych na podstawie kondycji finansowej przedsiębiorcy, - max. 3 punkty - posiadanie potencjału merytorycznego (posiadane certyfikaty, zasoby ludzkie, możliwości organizacyjne, okres prowadzenia działalności gospodarczej, itp.). Stwierdzenie przez Instytucję zarządzającą, iż wartość projektu znacznie przekracza obroty skarżącego i na koniec okresu zamkniętego rozliczenia nie posiada wystarczającej ilości środków pieniężnych na realizację projektu uprawniało do odjęcia w ramach tego kryterium 2 punktów. Niewątpliwie wysokość obrotów uzyskiwanych przez wnioskodawcę oraz ilość posiadanych przez niego środków ma wpływ na ocenę jego sytuacji finansowej, a co za tym idzie na dokonywaną w tym zakresie ocenę złożonego wniosku. Prawidłowości dokonanej oceny w tej mierze nie pozbawia fakt osiągania znacznych dochodów przez skarżącego, co zostało przez niego wykazane w złożonych wraz z wnioskiem zeznaniach podatkowych w podatku dochodowym od osób fizycznych. Podkreślenia tutaj wymaga, iż w ramach tego kryterium wniosek otrzymał 2 pkt na 4 możliwe do uzyskania. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących punktacji przewidzianej dla oceny z punktu widzenia posiadanego potencjału merytorycznego wnioskodawcy gdzie 1 pkt został odjęty z uwagi na "brak certyfikatów" należy zauważyć, iż kryterium to w sposób oczywisty odpowiada potrzebie premiowania wnioskodawców, posiadających odpowiedni potencjał do prowadzenia działalności, który na bieżąco podlega zobiektywizowanej weryfikacji. Istotą jest dysponowanie systemem, który umożliwi monitorowanie zarządzania środkami z funduszy strukturalnych przyznanymi na realizację projektu, co w wymiarze ogólnym stanowić ma podstawę oceny ich wydatkowania. Spełnienie tego warunku potwierdza certyfikat ISO. Potwierdzeniem takim - w świetle kryterium nr 3 jest również posiadanie innego certyfikatu - co dodatkowo utwierdza w przekonaniu, że istotna jest pewna funkcjonalność, nie zaś fakt legitymowania się ściśle określonym rodzajem dokumentu. Jako konsekwencję przyjętych założeń potraktować należy również możliwość przyznania punktów w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada system, który certyfikatem nie został objęty. Należy tutaj podkreślić, iż zasadniczo system zarządzania polega na opisie procedur i instrukcji postępowania, ma określoną wewnętrzną strukturę i relacje między poszczególnymi jej częściami, jest regulacją o charakterze kompleksowym. Skarżący do złożonego przez siebie wniosku nie dołączył żadnego dokumentu spełniającego takie wymagania. Z tego też względu ocena złożonego wniosku w tym zakresie była prawidłowa. Prawidłowa jest także ocena dotycząca zastosowania w ramach projektu innowacji innej niż technologiczna. W metodologii obliczania kryteriów dopuszczających i jakościowych dla Działania 1.1 Schemat B odnośnie tego kryterium wskazuje się, iż będzie ono preferować przedsiębiorstwa realizujące projekty, w których ma zastosowanie innowacja inna niż technologiczna. Zaznacza się przy tym, iż dokonując charakterystyki innowacyjności można posłużyć się definicją innowacji nie technologicznej, będącej wszelką działalnością innowacyjną przedsiębiorstw, która nie jest związana z opracowywaniem i wprowadzaniem na rynek nowych lub istotnie zmienionych wyrobów lub usług lub wdrażaniem nowych lub istotnie zmienionych procesów. Obejmuje ona głównie innowacje organizacyjne i menedżerskie (np. wdrażanie zaawansowanych technik zarządzania - TOM, wdrażanie istotnie zmienionych struktur organizacyjnych, wdrażanie nowych lub istotnie zmienionych strategii działania przedsiębiorstwa). Jak wynika z dołączonego do wniosku biznes planu jego innowacyjność przejawia się w kilku płaszczyznach. Przede wszystkim zmieni się sposób świadczenia usług. Dzięki możliwości sterowania urządzeniami na odległość do minimum zostanie zredukowana konieczność fizycznej obecności operatora w miejscu świadczenia usługi. Zdalne sterowanie odbywać się będzie przez łącze internetowe. Ponadto dzięki zastosowaniu paneli LCD oraz wysokiego stopnia zaawansowania technologicznego urządzeń wchodzących w skład stacji czołowych możliwy będzie dosył sygnałów pochodzących z różnorakich źródeł (cyfrowe programy satelitarne, analogowe programy telewizji naziemnej, komputer, DVD). Dodatkową korzyścią będzie możliwość zdalnego redagowania kanału informacyjnego przez administratora obiektu. Z przedstawionego opisu wynika, iż zastosowane w ramach ocenianego projektu rozwiązania mają charakter wyłącznie innowacji technologicznych i nie stanowią innowacji innych niż technologiczne. Trudno bowiem uznać aby przyjęte rozwiązania stanowiły wdrażanie zaawansowanych technik zarządzania, wdrażanie istotnie zmienionych struktur organizacyjnych, wdrażanie nowych lub istotnie zmienionych strategii działania przedsiębiorstwa. Sąd nie podziela również zarzutów skarżącego, jakoby merytoryczna ocena projektu została dokonana w sposób dowolny, subiektywny i nie została dostatecznie uzasadniona. Ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 ww. ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. Z przedstawionych powodów należało uznać, iż niniejszym postępowaniu ocena projektu dokonana została prawidłowo, w zgodzie z dokumentami stanowiącymi system realizacji regionalnego programu operacyjnego. Sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym, a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego. Sąd dokonując analizy zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się naruszenia wskazanych wyżej aktów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ocena projektu dokonana została w sposób, który nie narusza prawa, dlatego oddalił skargę w oparciu o przepis art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.