II SA/Po 674/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz II SA/Po 674/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 03.2010r. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu działając na podstawie art. 253a ustawy z dnia 29.08.1097r. Ordynacja Podatkowa ( Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) i art. 8, 129 ust.1, art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 11. 2009r. o grach hazardowych ( Dz. U. z 2009r. Nr 2001, poz. 1540), po rozpatrzeniu wniosku Spółki A z dnia [...]11. 2009r., o dokonanie zmiany zezwolenia w Decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w P. nr [...] z dnia [...] 2004r., orzeczono o odmowie zmiany decyzji w części dotyczącej miejsca urządzenia gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych dopuszcza zmianę zezwoleń o których mowa w art. 129 ust. 1, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W ustępie 2 ustawa przewiduje, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzenia gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W świetle tej regulacji prawnej, wniosek w części dotyczącej zmiany miejsca urządzenia gier na automatach należało oddalić. Odwołanie od decyzji w części dotyczącej odmowy uwzględnienia wniosku, złożyła spółka A domagając się uchylenia wskazanej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry, naruszenie art. 35 kpa przez nierozpoznanie sprawy w ustawowym terminie, to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 19.11.2009r. o grach hazardowych oraz prowadzenie postępowania na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, które wbrew wymogom dyrektywy nr 98/34/WE oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23.12.2002r. w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych oraz rozporządzeniem zmieniającym z dnia 06.04.2004r., której projektu nie notyfikowano do Komisji Europejskiej, jako zawierającego przepisy techniczne, co w konsekwencji powoduje ich bezskuteczność. Po rozpatrzeniu niniejszej sprawy w postępowaniu odwoławczym, Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, decyzją z dnia [...] 07.2010r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przepis art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzją z dnia [...] 02.2010r. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu w oparciu o art.138 ust. 1 ustawy o grach odmówił spółce A [...] przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w P. nr [...] z dnia [...] 2004r. na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa [...]. Skoro zatem prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych możliwe jest na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy do czasu ich wygaśnięcia i brak jest podstaw, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o grach hazardowych do ich przedłużania, to z dniem 01 06.2010r. zezwolenie z dnia [...] 2004r. na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] dla wnioskodawcy wygasło. W tych warunkach, zdaniem organu, postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...].03.2010r., orzekającej w części o odmowie zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] 2004r., stało się bezprzedmiotowe, wobec czego organ orzekł o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka A, podnosząc zarzuty wskazane w odwołaniu a nadto, zarzucając naruszenie art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa przez pominięcie, że od decyzji utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu, odmawiającej przedłużenia zezwolenia z dnia [...] 2004r. złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Tym samym skarżący wskazał na naruszenie art. 202 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej przez pominięcie obowiązku zawieszenia postępowania. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponad żądania tak określone, skarżąca wnosiła o zwrócenie się przez WSA w Poznaniu w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19.11. 2009r. o grach hazardowych z przepisem art. 2 Konstytucji RP. Zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 34 i art. 36 TFEU w sytuacji, w której przepisy ustawy z dnia 19.11.2009r. o grach hazardowych, przewidujące zakaz organizowania gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn, stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 34 TFEU, a przedmiotowy zakaz chociaż uzasadniony względami porządku publicznego i ochrony zdrowia ludzi, jest sprzeczny z art. 36 TFEU ponieważ cele te mogą być osiągnięte przy pomocy mniej restrykcyjnych środków; a także o wykładnie art. 49 i 56 TFEU, w sytuacji w której przepisy wskazanej ustawy przewidujące zakaz prowadzenia przez państwo członkowskie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stanowi przeszkodę dla swobody świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości. Nadto skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Sąd do ETS o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni dyrektywy 98/34 ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informatycznego, zmienionej dyrektywą 98/48, w przypadku braku poddania ustawy z dnia 19.11.2009r. o grach hazardowych procedurze notyfikacji do Komisji Europejskiej, a której przepisy należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 11 pkt. 11 cytowanej dyrektywy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Wskazać należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznawania przez Sąd I instancji wyznaczone są granicami sprawy. Użyte w art. 134 § 1 pojęcie "sprawy" oznacza sprawę, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Badając zgodność z prawem decyzji administracyjnej sąd administracyjny zobligowany jest do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w zakresie jego zgodności z przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania. Kontrola sądu obejmuje zarówno zwykłe wady prawne decyzji administracyjnej i w przypadku ich stwierdzenia wymaga ustalenia potencjalnego ich wpływu na wynik sprawy administracyjnej, jak i przede wszystkim kwalifikowane wady prawne decyzji. W tym drugim przypadku, sąd stwierdziwszy naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub istnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi bez dokonywania oceny wpływu uchybienia na wynik sprawy administracyjnej. Obowiązek badania z urzędu decyzji administracyjnej w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyprzedzać powinien badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną powinien najpierw ustalić, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (lub wydanie jej z naruszeniem prawa, w sytuacji określonej w art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne nie mieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Dopiero zatem uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., uprawnia sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a. Taka kolejność czynności badawczej sądu wynika zarówno ze skutków jakie niesie stwierdzenie nieważności decyzji jak i pośrednio z treści art. 136 § 2 p.p.s.a. zgodnie, z którą sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zniesienie zakazu reformationis in peius, w sytuacji określonej w części drugiej zacytowanego przepisu oznacza, że tylko wówczas, gdy sąd wykluczy występowanie przesłanek nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, może dokonywać dalszej oceny zgodność tego aktu z prawem i konfrontować wnioski wynikające z tej oceny z zakazem reformationis in peius.(por. wyrok NSA z 08,07.2009r. sygn. II GSK 981/08 LEX 552777). Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę należy podkreślić, że skarżący domagając się uwzględnienia wniosku w całości, wniósł odwołanie do organu II instancji, który winien stosownie do treści art. 127 O.p. w zw. z art. 220 O.p. rozpoznać odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że złożone przez stronę odwołanie od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Art. 233. § 1. Op przewiduje, że Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji albo 2) uchyla decyzję organu pierwszej instancji: a) w całości lub w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie, b) w całości i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że organ wydał rozstrzygnięcie nie przewidziane przez wskazany przepis prawa, który nie pozwala na umorzenie postępowania bez równoczesnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie wskazuje również, że wolą organu było umorzenie postępowania odwoławczego mimo, iż tę podstawę prawną, to jest art. 233 § 1 ust. 3 op. w związku z art. 208 § 1 op., organ podał jako podstawę prawną. W rozstrzygnięciu zabrakło bowiem odniesienia, iż umorzenie dotyczy postępowania odwoławczego. Zamieszczenie natomiast słów "w niniejszej sprawie" wskazuje, iż wolą organu było umorzenie całego postępowania, co jest możliwe tylko w przypadku równoczesnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Nie daje takiej możliwości proceduralnej również przepis art. 235 op., który przewiduje, że w sprawach nieuregulowanych w art. 220-234 op. w postępowaniu przed organami odwoławczymi, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Umorzenie postępowania z powodów przewidzianych w powołanym art. 208 § 1 op. mieści się w pojęciu umorzenia, uregulowanego w przepisie art. 233 § 1 op. a więc jest tematyką we wskazanym przepisie uregulowaną . Wskazany przepis art. 235 op., jak komentują Dzwonkowski Henryk, Huchla Andrzej, Kosikowski Cezary do art. 235 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ustawa Ordynacja podatkowa (Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, wyd. III.1.), art. 235 o.p. wprowadza odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu w I instancji, które polega w szczególności na tym, że organ odwoławczy winien ustosunkować się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów strony. Jest to realizacja zasady dwuinstancyjności, zobowiązująca organ do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. "Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., I SA/Ka 1050/96, Temida (CD), Sopot 2002). "Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym" (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72). Na podstawie tego odesłania, o którym mowa w art. 235 o.p., w postępowaniu odwoławczym ma zastosowanie m.in. art. 200 § 1 o.p. (por. komentarz). W II instancji również obowiązuje zasada czynnego udziału stron, której realizację zapewnia analizowany art. 200 o.p. W tych warunkach Sąd przyjął, że w sprawie niniejszej zachodziły warunki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., na skutek wystąpienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa., czyli wydanie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stwierdzenie we wyroku nieważności zaskarżonej decyzji przesądza o zbędności merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. W następstwie niniejszego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organami administracji publicznej i ocena sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać treść rozstrzygnięcia administracyjnego. To prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne, bowiem orzeczenie sądu zastępowałoby decyzję lub postanowienie organu administracji (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz .Wyd. 4 Lexis Nexis str. 340-341). /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ W. Batorowicz MP